中華人民共和國成立後，黨中央審時度勢，對香港和澳門采取了「長期打算、充分利用」的方針。1963年之前，由於中國政府沒有公開正式地表明立場，國外友人和西方國家對中國的港澳政策懷有一些疑惑，在不同場合向中國領導人尋求答案。爲了推進工作，毛澤東、周恩來等國家領導人在一定場合多次就港澳問題闡述中國政府的主張，1963年3月8日《人民日報》社論第一次公開宣示了中共中央對香港、澳門問題的基本立場。
　　香港、澳門問題是中英、中葡間的歷史遺留問題，中國政府歷來反對國際組織或其它任何國家插手其事。但是，1963年，聯合國非殖民化特別委員會把原屬中國、從來不是獨立國也不是「無主地」的香港、澳門列入《關於給予殖民地國家和人民獨立的宣言》適用的非自治領土名單內，置於該特委會的監督之下。1964年底，聯合國非殖民化特別委員會討論香港和澳門問題。當時新中國沒有恢復在聯合國的合法席位，因此，不能同聯合國發生關係，以免造成中國乞求聯合國或事實上已存在「兩個中國」的印象。對此，中國政府采取了在特委會會外對重點國家表態，針對不同成員國的情況采取不同的應對策略，以爭取其支持我國立場。闡述的重點是香港、澳門被英、葡侵占的歷史並說明我國反對聯合國過問的道理。這次會議爲以後特別委員會歷次會議關於港澳問題的處理奠定了基調，今後特別委員會歷次會議只提供關於香港和澳門的基本信息，推遲審議直到1972年港澳從殖民地名單中删除。
　　1964年中國針對港澳問題的聯合國非殖民化特委會外交是新中國聯合國外交的一次重要嘗試。從目前公開發表的學術成果看，尚未有論文或專著對此進行專門研究。本文在搜集與研讀中國外交部公開檔案、聯合國文獻、美國、英國等史料基礎上，探析1964年中國的聯合國非殖民化特委會外交的背景、應對與影響。在深化對中央的港澳方針認識的同時，希冀以此爲案例豐富新中國聯合國外交史的研究。
　　一、外部不確定因素：香港和澳門被列入《非自治領土名單》
　　第二次世界大戰結束之後，國際形勢發生了重大變化。亞、非、拉許多被西方殖民的國家紛紛要求獨立，非殖民化成爲難以阻擋的世界潮流。幫助殖民地及其人民行使自決權並爭取獨立是《聯合國憲章》（以下簡稱《憲章》）所規定的目標，非殖民化因而成爲聯合國關切的一個重要問題，聯合國大會則成了推進非殖民化進程最重要的舞臺。
　　根據1946年2月9日聯合國大會第9（I）號決議的規定，秘書長於1946年6月29日致函聯合國所有會員國，特別要求他們列舉其管轄下的特定非自治領土。根據對這封信的答復，大會在1946年12月14日第66（I）號決議中列出了包括香港在內的74個非自治領土的清單。自1947年以來，英國政府每年都向秘書長發送有關香港的信息。
　　在蘇聯倡議、發展中國家推動下，1960年12月14日，第十五届聯合國大會以89票贊成、0票反對，9票弃權通過亞非43國提出的《關於給予殖民地國家和人民獨立的宣言》（以下簡稱《宣言》），成爲第1514（XV）號決議。《宣言》莊嚴宣布了迅速和無條件地結束一切形式殖民主義的必要性。在12月15日第1542（XV）號決議中，聯合國大會將包括澳門及其附屬地在內的葡萄牙管理的領土列爲《憲章》第十一條所指的非自治領土，並宣布葡萄牙政府有義務傳送與這些領土有關的第73e條所要求的信息。葡萄牙政府拒絕就所提及決議中列出的任何領土向秘書長傳送信息。自第十六届會議以來，大會討論了葡萄牙管理的領土問題和葡萄牙未遵守《憲章》第十一章和大會第1514（XV）號決議的問題，秘書處每年編寫一份有關澳門及其附屬地的工作文件。
　　爲實現《宣言》的目標，聯合國建立了推動非殖民化進程的保障機制。1961年11月27日，聯合國大會以97票對0票，4票弃權，通過亞非38國提出的決議案，決定成立「聯合國關於給予殖民地國家和人民獨立宣言執行情況特別委員會」（簡稱非殖民化特委會），由大會主席指派的17個會員國組成，以審查上届聯大通過的關於非殖民化宣言的執行情況，並對貫徹宣言的進展與程度提出建議和意見。該特委會於1962年開始工作。1962年12月17日，聯合國大會通過決議，將其成員國擴大爲24個國家（非殖民化特委會因此也稱爲24國特別委員會）。作爲聯合國大會的輔助機構（附屬機構），非殖民化特委會的任務是討論給殖民地和非自治領土「獨立」或「自治」的問題，對《憲章》第十一章中規定的對非自治領土的管理情況進行監督，它因而成爲聯合國內處理一切附屬領土人民走向自治與獨立事務的中心機構，推動民族獨立運動深入發展。
　　《宣言》以及特委會的成立是反殖民主義的重大勝利。在美國看來，「殖民主義是唯一一個使我們臉上濺滿鶏蛋的領域。非洲人與殖民國家之間持續的衝突，越來越集中在非殖民化委員會，將繼續呈現我們最困難的聯合國困境。」美國還認爲24國委員會在成員國組成方面對美國不利，它的成員大多是非洲—亞洲國家和蘇聯集團，而只有很少國家支持美國。
　　1963年4月3日，非殖民化特委會在其第141次會議上，根據工作組的建議，批准了《宣言》適用的非自治領土的初步名單。在這份共有64個地區的名單中，香港、澳門分別被列入英、葡的殖民地範圍內。這是一份聯合國非自治領土的正式名單，根據《聯合國憲章》和《關於給予殖民地國家和人民獨立的宣言》的規定，殖民地將來的前途是「發展自治」和「獨立」，意味著香港和澳門在結束殖民統治後就有了宣布「獨立」的可能性。這必然會給港澳回歸祖國帶來難以預測的複雜性。
　　對於將港澳列入這份名單，國民黨代表在聯合國大會上公開表達了不滿。1963年12月4日，國民黨代表在聯合國大會發言指出，特別委員會的報告載有一份尚未獲得獨立的領土的初步名單，毫無疑問，特別委員會明年恢復工作時將對這份名單進行審查。我想提醒大家注意把香港和澳門也包括在內的問題。這些領土似乎不屬於初步清單中所列的其他非自治領土的同一類別。在香港擁有重要政治、經濟利益，勢圖對香港進行長期殖民統治的英國並未公開反對將香港列入這份名單；與此同時，英國認爲，香港地位「尷尬」，香港一旦宣布獨立，幾乎立刻就會回歸中國。英國又擔心這一局面的出現。
　　二、中國對1964年非殖民化特委會討論港澳問題的應對策略
　　1949年後，由於美國政府的阻撓，中華人民共和國在聯合國的合法權利被長期剝奪，使中國不得不在聯合國之外努力開拓國際活動空間。同時由於美國的阻攔和封鎖，中國參加國際多邊交流的機會亦十分有限。在這種情況下，中國政府把外交工作的重點集中於美國難以控制封殺的雙邊領域。新中國成立後，與我國已經建交的國家日益增多，這其中就包括了非殖民化特委會的成員國蘇聯、保加利亞和波蘭（1949年建交），丹麥（1950年建交），伊拉克、柬埔寨（1958年建交），叙利亞（1956年建交），馬里（1960年建交），突尼斯、坦桑尼亞（1964年上半年建交）。
　　中國爭取建交國的努力是與堅持反帝反霸的鬥爭結合在一起的。中國一向把加强同亞非拉國家的團結、合作和互助作爲自己對外政策的一個重要組成部分。20世紀60年代，中國繼續大力支持亞非拉人民爭取和維護民族獨立的正義鬥爭，1963年12月到1964年2月，周恩來總理訪問非洲10國，建立、發展與加强同它們的友好關係。中國支持被帝國主義殖民的國家爭取獨立運動，同時必須反對《宣言》將香港和澳門納入名單。
　　1964年2月25日，聯合國非殖民化特別委員會在紐約復會，會議繼續討論所有非自治領地問題，香港和澳門也包括在內。新中國還沒有恢復在聯合國的合法權利，不能同聯合國發生關係，但港澳問題事關中國國家利益，因而中國采取雙邊外交形式，在會外對重點成員國表態，通過向友好成員國闡述香港、澳門被英、葡侵占的歷史，並說明我們反對聯合國過問的道理，以制止該委員會討論我國的港澳問題。
　　（一）確定向柬埔寨解釋我國港澳政策的重點
　　1964年4月21、24日，柬埔寨外交部告知我國，聯合國24國特別委員會將討論澳門和香港問題，柬埔寨是其成員且是副主席。柬埔寨一貫認爲這些島嶼屬於中國，是中國不可分割的領土，應該歸還北京政府。現香港問題已提交討論。柬埔寨問我國政府對該問題的立場，是否想立即歸還給中國，希望知道中國政府的意見。對此，4月29日，我國外交部擬了一份《關於聯合國特別委員會討論香港澳門問題的請示》。《請示》列出了應對的目標和策略：應設法堵死聯合國討論港澳問題，防止聯合國將來援例干涉臺灣，柬埔寨是友好國家，又是該委員會副主席，請柬方在會上說明港澳不屬「殖民地」範疇，反對在聯合國討論港澳問題，並請柬方相機在會外對馬里等亞、非、拉國家作相應的解釋，最好能使聯合國不討論這個問題。
　　周恩來總理看了這個請示件後指示，在向柬方解釋時，應强調港澳是中國的領土，爲此應扼要叙述港澳被英葡割占的歷史。對於柬方在工作小組中已作的聲明，應表示感謝。接著說明，中國政府一貫主張條件成熟時，經過有關雙方的談判來解決收回港澳的問題。但是，我們反對聯合國過問這個問題。在這裏不僅指出聯合國是在美國操縱之下，更重要的是說明以下一點理由：港澳不屬於「殖民地」的範疇，它們是被英葡割占的一部分中國領土，不能同其他殖民地相提並論。如果把港澳同其他殖民地並列，那麽就會産生港澳「獨立」或「自治」的問題，而這正是英葡企圖繼續霸占港澳的一個陰謀。因此，希望柬方在指出港澳是中國領土，應歸還中國以外，進一步說明上述的道理，反對在聯合國討論港澳問題。
　　（二）對柬埔寨政府的回復
　　根據周恩來這一指示精神，5月4日外交部給駐柬使館發電：關於柬外交部詢問我政府對香港、澳門問題的態度事，應明確表示反對聯合國過問。因此，除向柬方表示感謝柬政府對我國的支持外，請向柬方扼要叙述香港、澳門被英、葡侵占的歷史並說明我們反對聯合國過問的道理。這一電文全面闡述了我國政府對非殖民化特委會將港澳列入《非自治領土名單》的立場。
　　（1）香港、澳門均爲中國不可分割的領土。香港是被英國侵占的中國領土。1840年鴉片戰爭以後，清朝政府被迫於1842年8月同英國簽訂「中英江寧條約」將香港割讓給英國。1860年英國又根據不平等條約「永租」香港對岸的九龍半島尖端；1898年又以99年爲期「租借」九龍半島其他部分。澳門是被葡萄牙侵占的中國領土。1553年葡人藉口要到澳門岸上暴曬貨物，乘機上岸，開始了侵占澳門的行動。1849年，葡萄牙侵略者驅逐了清政府在我們的官吏和海關人員，並用武力侵占了澳門附近各地。1887年，葡萄牙同清朝政府簽訂中葡條約迫使清朝政府允許葡「永駐管理澳門」，但葡方承諾未經中國政府同意決不將澳門轉讓。（2）香港、澳門屬於中國，是中國的領土，應該歸還中華人民共和國。柬代表在工作小組所作的聲明是完全正確的。我們對柬政府在此問題上對我國的支持表示感謝。（3）我們一貫主張，在條件成熟時，經過有關雙方的談判來解決收回香港和澳門的問題。但我們堅決反對聯合國干預這個問題。聯合國在美國的操縱下，將新中國排斥在外。因此，在中國的代表權沒有恢復以前，聯合國無權討論與中國有關的問題。我們更加反對聯合國將香港、澳門作爲「殖民地」問題進行討論，因爲香港、澳門不屬於「殖民地」的範疇，它們是被英、葡侵占的一部分中國領土，不能同一般的殖民地相提並論。如果把香港和澳門同其他殖民地並列，那麽，就會發生香港和澳門的「獨立」或「自治」問題，而英、葡正是企圖通過「獨立」或「自治」的形式長期霸占香港、澳門。因此，希望柬方在指出香港、澳門是中國領土應歸還中國以外，進一步說明以上的道理，反對在聯合國討論香港和澳門的問題。如柬方能運用其影響，設法使聯合國特別委員會不討論這個問題，我們將深表感謝。（4）請柬方相機在會外對馬里等亞、非、拉國家作相應的解釋。我們也將向這些政府解釋我們的立場，爭取他們能運用影響，使聯合國不討論香港、澳門問題。
　　中國外交部駐柬使館據此回復柬埔寨政府後，柬埔寨政府的反應十分積極：柬駐聯合國代表將進行必要的活動，使在聯合國中沒有中國代表的情況下，不討論港澳問題；並在聯合國中盡力捍衛中國的觀點，特別在24國委員會中，相信在其它亞非國家的諒解下，柬將能捍衛中國對這問題的觀點。
（上）