仿佛一夜之間，「農管來了」的傳言引發廣泛關注。傳言中，「農管」禁止農民在房前屋後種瓜種菜，要求農民持證種地，還會在農村收繳「物業費」和「人頭費」。
　　5月11日，中國互聯網聯合闢謠平臺對4月的網路謠言進行了梳理和闢謠，其中就有關於「農管」的傳言——4月以來，有不法分子杜撰「『農管』來了，農民要『持證下田』」虛假資訊，歪曲農業綜合行政執法隊伍打擊侵農害農違法行為的職責，混淆視聽，意圖騙取所謂「從業許可證」的培訓費。
　　「農管」不是正式名稱，指的是農業綜合行政執法隊伍。早在1990年代，農業執法就是農業行政部門的重要工作內容。2018年新一輪國務院機構改革之後，農業農村部職責調整，農業執法以「大農業」為基本方向，各地開展農業綜合行政執法機構改革工作，部分省市率先組建了農業綜合行政執法隊。截至2022年底，市縣兩級農業綜合行政執法機構已按要求組建完成，農業綜合行政執法改革工作基本到位。
　　孫明揚是中南財經政法大學馬克思主義學院講師、基層法治研究所研究員，2019年到2021年，她曾在湖北省2個市的農業綜合行政執法單位集中調研了約45天，另對4省19個縣（市）的農業綜合行政執法改革情況調研了約25天。2021年底，她完成了自己的博士學位論文《農業綜合行政執法體制改革的實踐與內在邏輯》。
　　在孫明揚看來，網路上突然出現的針對農業綜合行政執法的傳言，很多是源於對農業執法的誤解。然而，部分農民對「農管」顯露出的憂慮也須引起重視。
　　全國農業綜合行政執法改革已推行數年，多名長期在一線工作的農業綜合行政執法隊人員和農業領域專家對《中國新聞週刊》表示，農業綜合行政執法有明顯成效，同時也存在著問題，仍需進一步規範化。

法無授權不可為
　　事實上，農業綜合行政執法有著明確的執法邊界。
　　農業農村部印發的《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》（以下簡稱《指導目錄》）梳理規範了農業綜合行政執法的事項名稱、職權類型、事實依據和實施主體。根據《指導目錄》，農業綜合行政執法事項有251項，其中行政處罰230項，行政強制21項。農業農村部法規司有關負責人在今年4月召開的全國農業綜合行政執法能力建設推進工作視頻會上表示，各地結合實際制定了相應的目錄，對執法事項實行清單管理，要求「法無授權不可為」。
　　孫明揚告訴《中國新聞週刊》，農業綜合行政執法的執法內容主要包括五大類。第一類是農業生產投入品監管，管理種子、農藥、化肥、獸藥、獸飼料等農資的品質，主要是打擊假冒偽劣投入品，保障農業生產者的利益；第二類是農產品品質監管，監督農業生產過程中是否添加有毒有害防腐劑、保鮮劑、激素藥物等，確保不出現農產品品質安全事故；第三類是畜牧業屠宰、調運等環節監管；第四類是漁業生態監管，包括在禁漁期間禁止捕撈、電魚等；第五類包括宅基地違法查處、農業機械監管等。
　　實際執法過程中，各地農業綜合行政執法隊伍的工作內容存在不同的重點。
　　湖北省荊州市農業綜合行政執法支隊於2019年組建完成，支隊負責人余程對《中國新聞週刊》表示，在幾類工作內容中，農業生產投入品監管是該支隊日常工作中占比最大的，支隊會以種子、農藥、肥料、獸藥、飼料、農機等六類農資產品為重點，有計劃地組織開展專項治理活動。近三年，荊州市農業綜合行政執法支隊監督抽檢農資產品1041批次，依法查處各類違法生產經營農資案件127起。
　　鄭可平在山東省某縣區級農業綜合行政執法隊工作了7年，她對《中國新聞週刊》表示，該執法隊伍的工作重點是農藥、肥料、飼料等農資產品的品質監管和動植物檢疫，每年辦結各類案件約兩三百件。
　　鄭可平說，農業綜合行政執法中，案件從立案到結案會經過多道程序。「接到案件線索之後，執法人員要先到現場去核實，達到立案標準後才能立案。立案之後，再開展案件調查，包括現場調查和詢問調查等，然後執法人員會出具案件處理意見書，經局領導研究同意後，才能出一個最初的處罰決定，發給當事人。當事人不提出異議，才會發出行政處罰決定書。」鄭可平說，在很多案件的辦理過程中，會要求當事人先整改，限期內未整改再進入執法流程進行處罰。
　　此外，農業綜合行政執法支隊的另一項重要工作內容是受理處置農民群眾各類農資信訪投訴，開展田間現場調查，組織行政調解。孫明揚在荊州調研時發現，行政調解在執法人員的工作中占了相當大的比重。
　　孫明揚回憶說，一次，有農戶向荊州市農業綜合行政執法支隊投訴，稱自己種植的包菜不「包」了，懷疑買到了假種子。接到線索後，她跟著執法人員一起去了菜地檢查包菜。執法人員調查後發現，包菜種子並不是假冒偽劣的，但賣種子的經銷戶沒有向農民講清楚種植技術。經過執法人員的行政調解，農戶與經銷戶在協商後達成了統一的賠償意見，未走入處罰程式。
　　余程表示，近三年，荊州市農業綜合行政執法支隊處置了各類農資信訪投訴498起，為農民挽回經濟損失1000余萬元。

「農管」為何成為焦點
　　「農業綜合行政執法機構和農民不是對立的，實際上，執法機構是在維護普通農戶的合法利益。」孫明揚說。
　　然而，本應維護農民利益的農業綜合行政執法機構卻引發了一些質疑。
　　《中國新聞週刊》記者梳理各平臺使用者針對農業綜合行政執法的評論後發現，不滿的聲音集中於認為《指導目錄》中執法事項和行政處罰事項太多，並認為其中一些具體事項不合理。
　　最突出的一大爭議，在於農民是否持證才能駕駛拖拉機和聯合收割機。根據《指導目錄》第二十七項，對未取得拖拉機、聯合收割機操作證件而操作拖拉機、聯合收割機的，給予行政處罰，並處罰款。有農民表示，自己已經開了多年拖拉機和聯合收割機，一直沒有持證，從未發生意外，不能理解該執法事項。
　　中國農業大學農民問題研究所名譽所長、教授朱啟臻對《中國新聞週刊》指出，農民無證操作農機導致受傷甚至死亡的事故其實經常出現，因此執法機構要求農民持證才能操作拖拉機、聯合收割機是有道理的。
　　但是，朱啟臻也認為，農業農村部門還應該有一項服務與該執法事項相匹配——農民經過駕駛拖拉機和聯合收割機測試合格的，應免費發證。「執法機構的執法事項都是有法律依據的，管的問題也都是應該管的。但是管的時候應該提供服務，不能在農民最忙的時候，因為沒證不讓農民開拖拉機和聯合收割機。要把服務放在第一位，而不是動不動就罰款。」
　　在農業農村部農村經濟研究中心研究員張照新看來，一些地方要求農民尤其是高齡農民持證才能操作拖拉機和聯合收割機，並且一步到位去執行，其實不符合實際，「應該結合不同地區的不同情況，用政策去引導農民，而不是一刀切直接禁止農民去做」。
　　張照新對《中國新聞週刊》說，過去很長一段時間，農業領域執法力量較弱，技術上「法不責眾」，農村有些不合法的行為長期存在。如今隨著農業執法力度加強，矛盾就出現了。「比如農村的違建，從法律的角度應該執法，但是很多農民可能為此投入了全部的家當，執法可能會帶來不小的衝突。」
　　針對這類情況，張照新認為，執法機構不應「一刀切」，可以給農民一個期限，以及給農民一個補償或替代的方案，而不是簡單粗暴地執法。
　　粗暴執法在各地農業綜合行政執法機構的工作中確實偶有發生。
　　北京農學院文發學院教授童光法從2022年8月份以來實地考察和持續監測了5地農業綜合行政執法情況，他針對執法相對人開展了問卷調查，在回收的205份有效問卷中，有10份反映出執法人員的執法態度一般，比較強硬。童光法指出，部分執法隊伍確實存在自由裁量權和執法不太規範的情況，極少數執法人員存在執法態度強硬或冷淡等問題。
　　這種情況下，對農業綜合行政執法機構行政執法的監督十分重要。
　　據孫明揚所知，各地農業農村局的法規科會對每一個案件進行法制審核，「這是行政主體內部的監督」。童光法在《Z省5地農業綜合行政執法實證》一文中指出，他考察的3家單位能夠嚴格落實重大違法案件部門負責人集體研究決定討論制，還有一地農業農村局外聘法學教授、專業律師等作為法律顧問，進行具有獨立判斷的審核監督。童光法認為，此經驗可以為其他市縣農業農村局借鑒。
　　除了內部監督，孫明揚表示，各個縣市的紀檢監察部門和司法局也會定期開展案件評查工作，根據案卷判斷執法機構在執法行證據是否充分、程式是否合規、處罰是否適當。她還表示，人民群眾如果對執法工作不滿，可以提出異議，或者向相關部門舉報。
　　值得注意的是，還有一些網路上針對農業綜合行政執法發表的不滿其實找錯了對象。
　　在一張廣為流傳的網路截圖中，「農管」的主要工作職責包括9項，分別是嚴禁土葬、房屋門口不能種植瓜果蔬菜、自己種的樹不能砍伐、家禽不能私賣、不能燒柴、嚴禁焚燒秸稈、春節嚴禁煙花爆竹、嚴禁焚燒生活垃圾、嚴禁土地種植農作物以外的植物。
　　農業農村部法規司有關負責人在4月召開的全國農業綜合行政執法能力建設推進工作視頻會上表示，網上有帖子提到的「禁止房前屋後種瓜種菜」等，並不屬於農業綜合行政執法範圍。
　　在朱啟臻看來，過去一些地方的相關部門對農民的生產生活有很多干擾，讓農民反感，「這些事情農民不知道是誰幹的，往往都是穿制服的」，農民就把一些其他部門「一刀切」的執法都誤認為是農業綜合行政執法隊伍做的。
　　「農業綜合行政執法機構組建的初衷是好的，但關鍵在執行。」朱啟臻指出，農業綜合行政執法在執法中一定要保持獨立性，而不是任個別領導幹部隨意抽調、做執法邊界以外的事，這樣就可能變成干擾農民生活的一支力量。
　　張照新認為，可以從國家層面出臺一個農村綜合執法的負面清單，不僅要規定農業綜合行政執法的執法事項，也要規定農業綜合行政執法不能參與什麼事，「不能越界」。

以綜合為改革方向
　　儘管農業綜合行政執法最近才引起熱議，但農業執法並不是近期才出現。農業領域的執法改革，則已經持續了多年。
　　1993年，《中華人民共和國農業法》明確指出了農業行政管理部門執法監督的職責。孫明揚說，早期的基層農業執法主要圍繞種植業展開，農業執法工作也從那時開始逐漸成為農業行政部門重要的工作內容。這一階段，農業行政執法主要以分散賦權的方式完成執法權責和機構的配置。
　　在孫明揚看來，之後的農業綜合行政執法改革，可以分為兩個階段。
　　第一個階段是以「相對集中處罰」為基礎的農業小綜合執法階段。上世紀末，我國開始在城市管理領域探索「相對集中行使處罰權」改革。2002年10月，國務院辦公廳轉發《中央編辦關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工組的意見》，該意見指出，要在農業管理等多個領域展開清理整頓行政執法隊伍工作，在具備條件的省、市、縣進行綜合行政執法試點。
　　2014年，鄭可平所在的縣區級農業農村局（原農業局）就是在「小綜合」階段組建了農業綜合行政執法隊伍。鄭可平回憶，當時，縣區的農業執法保留了多支執法隊伍，有些地方將農業、農機和畜牧3項職能合併，有的地方將林業、糧食、漁業等8項職能合併。
　　孫明揚總結，在「小綜合」階段，農業部門的執法權仍比較分散，並且執法職能沒有從其他職能中剝離，很多人員可能既要從事執法工作，又要從事檢疫工作，還要從事技術服務工作。
　　第二個階段則是農業大綜合執法階段。2018年3月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，指出全國要組建多個新的綜合執法隊伍，其中包括市場監管、生態環境保護、文化市場、交通運輸和農業。在此背景下，農業領域開始了「大綜合」的執法改革，將原分散在地方農業農村部門內設機構和所屬單位的行政執法職能整合起來，組建農業綜合行政執法隊伍，以農業農村部門的名義統一執法。
　　從2018年到2022年，農業農村部將農業綜合行政執法改革作為一項重點工作，通過全國農業綜合行政執法示範創建活動、要求各地出臺「三定」方案（定職能、定編制、定機構）等方式，推進「大綜合」的執法改革。
　　孫明揚說，「大綜合」改革強化了對農業執法機構的橫向整合，過去農業、農機、畜牧、漁業、糧食等執法隊伍都統和在一起，成為一支執法隊伍，即農業綜合行政執法隊伍。另外，「大綜合」改革也縱向要求執法權下沉，下移執法重心，省級農業農村部門原則上不設獨立的農業綜合行政執法隊伍，市級農業農村部門儘量減少執法層級，尤其是設區的市，在市和區中只保留一級執法隊伍。此外，儘量採取農業農村行政管理部門與執法隊伍「局隊合一」的體制，促進執法工作在行政管理部門的重要性。
　　「這一輪綜合執法改革，很重要的一點就是要求農業執法隊伍專司執法。」孫明揚指出，改革後，執法人員有了統一的服裝、裝備，要持執法證才能執法，要求嚴格執行「三項制度」（行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度），制定了農業行政處罰的程式規定、工作章程、操作手冊等，執法的規範化程度相對提升。
　　在農業綜合行政執法改革之前，農業領域的行政執法存在著諸多問題。
　　孫明揚指出，由於長期分散賦權的執法權配置格局，農業領域存在不同條線多頭執法的現象，可能種植執法是一條線，畜牧執法是一條線，漁業執法又是一條線，大家各管各的事。另外，在市、區兩級，可能還存在重複執法，日常監管時，市級執法機構和區級執法機構都要去。
　　此外，張照新指出，在農業綜合行政執法隊伍組建之前，執法力量分散，執法人員平時還負責其他業務，身份比較模糊，執法的主動性比較弱，專業性也不強，導致管理難度大。張照新認為，改革之後，農業權責界限不清的問題得到了解決，執法隊伍的專業性變得更強了。
　　「『綜合』是我國執法領域改革的重要方向和基調，農業領域的綜合執法改革也是客觀現實的需要。很多農業執法過去面臨的問題，要通過綜合執法改革的方式才能解決。」孫明揚說。

如何進一步推進改革
　　全國農業綜合行政執法隊伍組建完畢後，農業領域的執法力度有明顯提升。據農業農村部統計，2020~2022年，全國各級農業綜合執法機構累計查辦各類違法案件30.47萬件，調處糾紛1.89萬件，挽回經濟損失14.96億元。
　　不過，在那些工作於一線的執法人員看來，農業綜合執法仍面臨很多困難。首先，農業綜合執法機構職能眾多，執法人員部分職責難以履行到位。
　　余程說，農業綜合執法機構依法履職涉及的法律有近20部、行政法規30餘部、地方法規和政府部門規章170餘部，行政處罰事項多達200餘項，造成農業綜合行政執法機構任務繁重。荊州市農業綜合行政執法支隊核定事業編制78名，實際在職人員55名，「我們明顯感覺到人員力量不足」。
　　余程表示，在荊州市農業綜合行政執法支隊，長江禁漁、農村宅基地執法、耕地巡查保護等職責的履行較為困難，因沒有將責任壓實到鄉鎮、村，僅依靠農業執法人員日夜巡查，容易出現監管真空和空白。
　　其次，農業綜合執法機構的人員素質和執法能力有待進一步提高。
　　鄭可平曾在2020年發表一篇論文，討論基層農業綜合行政執法改革中存在的問題。她表示，在農業綜合行政執法隊伍，存在執法人員素質低的問題。「因為各地在合併執法職能的時候，基本將原有執法編制內的人員直接合併，沒有將執法人員具體情況考慮在內，具有相關專業知識和能力的人員很少。」鄭可平說。
　　「執法人員過去都是分散在不同機構，可能有些人員以前只負責種植業的執法，對畜牧、漁政等領域完全不熟悉。現在在綜合執法機構，執法人員就需要從頭學起。」余程指出，很多執法人員目前掌握的原行業專業執法知識，還遠遠達不到綜合執法的要求，補齊農業綜合執法知識「短板」任重道遠。
　　農業綜合執法機構執法人員的「老齡化」使得補齊「短板」的工作難度更高。在荊州市農業綜合行政執法支隊，在職人員平均年齡52歲。
　　再次，《中國新聞週刊》記者梳理多地農業綜合行政執法機構人員發表的論文後發現，大多數執法人員都提到執法保障不足的問題。余程表示，由於地方財政困難，基本上只保障了執法人員工資和少量工作經費，執法裝備、執法車輛、執法船艇數量不足，現代化、資訊化設備缺失，影響了執法效率。
　　隨著社會發展，農業領域也開始出現一些新的違法行為，例如通過電商平臺、網路直播等管道銷售假冒偽劣農資產品。孫明揚認為，這要求農業綜合執法機構突破傳統的案件辦理方式，增強區域間的合作和協調能力、增強溯源能力。
　　另外，孫明揚提到，農業綜合執法改革後，執法機構的工作重點也有一些變化。例如對宅基地違法行為的查處，就是以前沒有涉及的工作內容，而在長江流域沿線的省、市，禁止捕撈、電魚和監管水域生態環境等工作都變得更加重要，「這要求執法機構也與時俱進地配置執法資源、執法力量，增強對新增執法事務的適應能力」。
　　為真正落實「綜合執法」的要求，孫明揚指出，還需要農業綜合行政執法機構理順組織架構，保障執法機構的有序運行，並且建立常態化的專業培訓機制，突破執法人員的「專業壁壘」，提升執法人員「綜合執法」的能力。此外，執法機構還應嚴格遵照法定程式辦案，形成有效的案件辦理機制，加強對案卷品質的內部管理，建立與公安機關、司法機關的常態化合作，以提升疑難案件、行刑銜接案件的規範化程度。

（張馨予／文）