陳觀生

  特區政府重新制訂《民航活動法》法律草案，當中將過去的特許經營制度改為發牌制度，意味著將改變澳門航空的專營權局面。有居民、旅客認為澳航服務一般，期望專營權結束後，能吸引新的競爭者加入，開闢更多新航線，並令票價有下調空間。
  打破專營利良性競爭
  有本澳學者表示，基地航空公司由特許經營改為發牌制度，特區政府可掌握主導權，審議決定適合澳門長遠發展利益的民航事務，同時有助提升本澳民航業形象及改善營商環境。
  澳門航空有限公司的專營合約原訂於二○二○年十一月八日屆滿，因疫情影響，特區政府決定延長其專營合約三年至今年底。當新《民航活動法》獲立法會討論及通過後，將來不再由一家公司專營，打破二十八年來澳門航空的專營局面。
  學者表示，新法案即等同開放予投資者在澳門設立基地航空公司，無論開放後本澳民航市場能夠容納幾多航空公司、最後有多少航空公司加入競爭，對澳門而言都是有利，有助提升民航業形象及改善營商環境。另一方面，特區政府可以取得民航事務發展的主導權，且可以根據澳門整體發展利益，有權審議、決定最終加入市場競爭的基地航空公司，屬於合適安排。
  對現有基地航空公司而言，因航線已不再是專營，且政府有權批准加入市場競爭的行為，現有航空公司也會因面臨潛在競爭壓力而做好、做大民航市場。此外，因應通關便利、交通接駁條件完善，居民、旅客經香港、珠海機場抵達或出發也趨便利，外圍競爭壓力下，也會推動本澳航企加快發展步伐，提升競爭力。
  學者稱，值得指出的是，航空公司屬於高投入、勞動力密集型的企業，基地航空公司並非越多越好，太多可能會造成惡性競爭，反而對民航市場的健康發展構成影響；政府經過客觀、審慎評估，在合理的競爭環境下促成良性競爭，對消費者、民航、澳門才是多贏。
  隨著市場競爭環境改變，本澳未來要用好已簽署的民航協議，除發展「點對點」目的地客源市場，也可以發展中轉市場，形成規模效應，推動澳門客源多元化。
  有本澳居民表示，過往因航班量和直航地點選擇少，機票價格相比其他航空公司亦無絕對優勢，部分其專營的航線價格更是高企，專營權結束後可能會有另一番新景象；當然，前提是要有「對手」加入，才能提供更好的選擇和服務。有訪澳旅客認為，過往本澳航空整體服務一般，而且機票價格普遍較高，並無非選不可的理由。反而期待競爭後創造新的航線，帶動票價有下降的機會。
  有旅遊業界樂見有關改變，認為澳門開放航權可吸引更多航空公司進入市場，冀日後可開通更多直航航線，提高本澳旅遊城市吸引力，拓展訪澳客源，促進經濟適度多元發展。
  現時本澳旅遊業復甦理想，大部分旅客出行方式以個人遊為主，團隊遊亦朝著高質量方向發展，旅遊市場已發展成熟，故若能增加更多國際直航城市，對澳門旅遊業乃至經濟適度多元發展均有好處。目前不少旅客需乘坐直航航班飛往香港，再轉乘巴士或船來澳，過程較為轉折，若開放民航市場後，吸引更多航空公司開通直航航線，相信可爭取更多高端商務客源。
  開放航權應利拓展國際客源
  航空運輸政策有嚴格管制、放鬆管制和居於中間狀態三種基本形式，嚴格的和放鬆的航空運輸政策是航空運輸業已嘗試過的兩種政策形式，事實證明，這兩種政策都不是航空運輸業理想的選擇，過度的「自由」和過度的管制一樣，都不能保證航空運輸業的健康發展。看來，實行一定程度的、而不是嚴格的管制政策，適當的放鬆、而不是完全放鬆對航空運輸業的管制，也許是航空運輸業步入「坦途」的唯一出路。
  讓航空公司在管制下進行競爭應是航空運輸政策的宗旨。因為一方面，競爭是激發活力、提高效益、造就人才、保證航空運輸業健康發展的根本動因，對國家、行業、企業競爭都不可或缺；另一方面，不受任何約束的航空公司間的完全競爭，又將給航空運輸業造成破壞性的損失。可見，在航空公司運輸業中實行有管制的競爭政策是航空運輸政策制定者別無選擇的選擇。具體到政策制定，至少應包括以下幾個方面的問題：
  (1)改革管理方法。首先，所有的航空運輸政策應建立在成本效益分析的基礎之上，也就是說必須將一項政策可能產生的效益與這項政策預期的成本進行對比分析；其次，應儘量減輕航空公司財務負擔、避免政府對企業經營管理活動不必要的行政干預；再次，確保投資不會因航空公司間的低價競爭而得不到應有回報；還有，公平的競爭要求政府對各航空公司平等對待；此外，航空運價的變化應控制在一定的範圍內，它應反映出航空公司實際的平均運營成本。制定價格下限是防止競爭使價格過低給航空運輸業造成損失，制定價格上限是為了降低價格上漲對消費者利益的傷害程度，總之，這樣做的目的是想使航空公司在一定範圍內進行積極的價格和服務品質競爭。
  (2)鼓勵航空公司間的合作。航空公司之間的友好合作將使航空運輸業的成本得以降低、服務品質得到提高。特別是在國際航線上，航空公司應聯合起來，共同抵禦「列強」的「入侵」，避免相互間的自相殘殺。當然，航空公司間的合作應在政府的監督下進行，以防止航空公司間相互串通，故意減弱競爭程度、形成壟斷勢力、損害消費者利益。
  (3)逐步開放航空市場。在當今航空運輸全球化的大趨勢下，閉關自守無異於作繭自縛，即使在一個封閉的環境中充滿了競爭，變化只能是漸進的，難有突破。航空運輸業本身是一個開放型的事業，隨著各國政治、經濟、文化往來的日益增多，為其提供服務的航空運輸也必須適應這一發展，國際上航空公司聯盟的應運而生就是滿足了這一需要。雖然結盟的目的不僅於此、結盟的形式各不相同、結盟的成員也隨著力量對比的變化而相應變化，但走國際航空聯合之路代表著航空運輸業發展的方向，這一趨勢不會改變。
  澳門發展航空事業尚有較大空間，如澳門有直航至泰國曼谷的航線，但未有直航至清邁、蘇梅島等地，日後開放航權後，相信會吸引更多航空公司主動開發澳門市場，尤其是東南亞地區。疫情前「港澳聯遊」深受旅客歡迎，日後增加直航航班，可發掘澳門與東南亞、日韓國家聯遊旅遊產品，促進訪澳客源多元，
  整體而言，澳門作為旅遊城市，理應歡迎更多航空公司進入本地市場，畢竟市場有競爭才有進步，故開放航權可謂百利而無一害。
  澳門航空政策優化方向
  廣而言之，航空運輸政策有經濟目標和非經濟目標兩大類。經濟目標涉及通過政策影響航空運輸業經濟活動的總水準、促進航空運輸企業生產效率的提高和保證行業內資源的優化配置等。非經濟目標，亦稱社會經濟目標，包括使用政策和措施確保航空安全、保護環境和維護公眾利益等。
  交通運輸是社會政治、經濟、文化和人民生活的基礎，航空運輸，作為其不可或缺的重要組成部分，它的公益性是必須考慮的問題。換言之，航空運輸政策應兼顧正、社會、企業和公眾等各方面的利益，企業的經濟利益不是制定政策的唯一準則。
  因此航空運輸政策的目標，至少應涵蓋以下幾個方面的內容：
  第一、避免行業虧損。並不是每一條航線都能賺錢，特別是一些連接人口不多、經濟不發達城市的地區航線，需求不足和航空運輸的高成本特徵使虧損早已在意料之中。政府的直接補貼和減免稅款的政策是解決此類問題常用的方法，但在很多情況下，這些航線的損失要靠業內其他航線的盈利去抵補，雖然各國政府的具體做法各不相同，它們的淨效果卻相差無幾，航空運輸業盈利的關鍵仍然是要有足夠多的賺錢航線。但是不論是在管制下的航空運輸業還是在放鬆管制下的航空運輸業，保證足夠的盈利航線、避免行業虧損都不是一件容易的事。因此，縱然前方「荊棘滿布」，避免行業虧損仍應是航空運輸政策制定者必須堅持的首要目標。
  第二、創造公平的競爭環境。提倡競爭、鼓勵競爭、保護競爭是西方世界的一貫做法，讓企業、人員、產品自由競爭於廣闊的市場，優勝劣汰的鐵律將無情地把那些缺乏創新的企業、不思進取的人員、陳舊過時的產品淘汰出局。然而競爭的負面效果也不能低估，讓規模不大的企業以高成本相互競爭，無疑是對自然資源的浪費，而這些企業一般又都具有社會公益性，關係到千千萬萬個普通居民的生活，因而政府通常統一管理這些行業的市場價格，甚至親自經營這些行業。
  航空運輸業在其發展的初期也被認為是具有公益性的行業，不宜完全靠市場競爭謀求行業的發展，激烈的競爭不僅不能產生積極的效果，反而會適得其反，加重本已成本高昂的航空運輸業的負擔。扶植和保護繈褓中的航空運輸業，使其健康成長是這一階段的主要任務。但是良好的願望並不能代替嚴酷的現實，虧損在這種環境下的航空公司中比比皆是，沉重的財務負擔使政府苦不堪言。
  沒有競爭的航空運輸業如死水一潭、效率低下是迫使政府改變管理方式的根本動因，而有了競爭的航空運輸業可能會提高行業運營成本、降低行業盈利水準，這又使各國政府在航空運輸業引入競爭機制的問題上謹小慎微。
  但是起碼有以下兩點是有共識的：1、儘管市場競爭的結果不總是盡如人意，它殘酷、不合理的消極一面有時會令人難以接受，但衡量它給整個社會經濟所帶來的好處，肯定是利大於弊的。無論在何種社會制度下、無論在什麼樣的市場環境中，競爭都是企業保持高效生產的根本動力。因此，澳門開放航權是必然的趨勢。2、競爭的公平性是保證競爭效力的關鍵。然而要保證公平的競爭卻不是一件容易的事，對航空運輸政策的制定者而言，把競爭機制引入到行業中是毋容置疑的必然選擇，而要創造公平的競爭環境卻非輕而易舉，也許還有一段很長的路要走。但是無論如何，它應是航空運輸政策制定者追求的目標，因為只有這樣，競爭才會發揮出其積極的作用。
  第三、保護消費者利益。航空運輸業政策的制定者作為政府的代言人，不僅要保護國家的利益、確保行業的發展，還必須兼顧消費者的利益。消費者利益有多重含義，經濟利益只是其中的一個方面，要真正做到保護消費者利益必須兼顧其他多個方面。由於政府在保護消費者利益上有義不容辭的責任，航空運輸政策者也決不應忽視它。
  除了以上主要方面外，澳門的航空運輸政策的目標還主要應有利開拓國際客源等重要內容。隨著恢復正常通關，最近航空業界陸續恢復往來澳門的國際航班服務。特區政府應積極部署向擁有直航澳門的地區進行推廣工作，吸引國際旅客訪澳及強化澳門旅遊形象宣傳，以多元宣傳方式推廣澳門旅遊產品及旅遊目的地。