丘志喬 胡丹纓
  一、問題的提出
  人口老齡化是當今世界的焦點問題之一，也是亞洲、中國內地以及澳門現在及將來面對的重要問題。澳門人口老齡化的程度比全世界、亞洲及中國內地總體程度要嚴重。澳門的總體人口自20世紀90年代開始逐漸趨向老齡化，老年人口占全澳人口的比例由1991年的6.8%增至2005年的8.3%。人口老齡化與養老福利保障成為澳門健康老齡化的重要研究課題。
  據《澳門日報》報導，澳門新城填海區規劃工作小組進行的人口預測及分析報告預測，在不同假設條件下，至2020年澳門的居住人口會達69.3萬人；如果剔除居澳的外地雇員，65歲以上的老年人口比重會增至14.3%至15%;15至24歲的人口至2020年可能以每年負0.13%至1.15%的速度下降。
  因應老齡化問題,澳門政府著力構建切合自身實際的養老服務體系和保障制度，澳門的社團組織以其獨特的服務內容發揮著積極的作用，其成效享譽全球。本文擬就澳門養老制度作一概覽性的描述與分析，旨在對中國內地包括廣東應對「銀色潮」,提供相關的實踐經驗與啟示。
  二、澳門養老福利制度的特色
  （一）澳門政府的角色定位清晰
  1.澳門的社會工作局下設社會互助廳長者服務處
  在澳門特別行政區政府架構設置中，負責老年人照顧管理工作的部門是澳門的社會工作局。澳門的社會工作局受社會文化司監督，下設五廳八處，主要是推動和貫徹各類社會工作，實施社會保護，開展援助活動。其中，社會互助廳下設長者服務處、複康服務處、兒童暨青年服務處和社會設施管理暨准照處。專為老年人提供養老服務的長者服務處,工作原則是「家庭照顧，原居安老;積極參與,躍動耆年」。旨在幫助長者或其家庭獲得相應資源,派專業人士上門服務，努力減少長者入住安老院的理由，追求原居安老的目標。澳門為長者提供服務的場所很多,如老人日間中心、長者日間護理中心、安老院、長者宿舍、護理安老院等等。長者服務處的職責有輔助（包括財政、技術、設施三個層面）與監管（服務環境、內容、專業化程度、老年人權益等）、處理和跟進申請院舍宿位及其他機構服務的個案、統籌協調家居服務、舉辦活動和培訓、統籌頤老咭計畫（協調商家對老人乘車、購物、洗浴等進行優待，但商家沒有政府的相關優惠政策）。
  澳門社會工作局與民間助老社團有合作協議，為長者提供服務。長者服務處定期對社團財務報表進行審計監督，如果安老院是非營利性質，它除能獲得政府補貼外，本身也可以收取一定數額的費用,但政府對收費標準有所限定，並對貧困長者或其家庭進行補貼。政府鼓勵貧困長者及其家庭和政府共同承擔入住費用。無力承擔部分或全部費用的，由政府補貼，但要經過相關部門評估。對以營利為目的的安老機構,政府不給予補貼,但由於安老需求大，這些機構的生存空間仍然很大。澳門現有20家安老機構,9家受政府資助（多為天主教創辦），其餘11家為私人營利性質。除政府救助事務外，主要是借助社團發揮社會互助作用。
  2.長者服務處聯合相關部門成立「長者事務委員會」
  長者服務處聯合相關部門成立「長者事務委員會」，進行長者服務政策規劃的制定,構建老齡化指標體系，推進長者立法工作;加強社會與醫護服務的規劃協作，如離院支持計畫;重視對原居安老的護養者的援助（今年計畫為每個耆老中心提供一個專業社工）;拓展護老者支援計畫,提升護理人員的服務素質;制定五至十年的長者服務發展計畫。在長者護理服務方面，澳門政府建立了中央轉介機制，由政府參與非營利安老機構資源分配,並將逐漸佔據主導地位。澳門正在著手對安老機構實施標準化管理，制定長期規劃,建立資料庫。在澳門，對老年人的物質援助包括一般援助金（最高每月2640元）、偶發性援助金、特別援助金和敬老金（每年數額不固定，去年5000元）。為長者提供社會支援服務的機構很多,包括5家社會工作中心,22家耆老中心,7家老人日間中心,2家長者日間護理中心，還有4隊家居照顧及支援隊。
  （二）澳門社團的長者服務內容獨特
  1.澳門社團數量眾多
  澳門有幾千個社團，很多的社區領導同時兼任特區立法會或相關委員會成員。依據馬德里計畫，在亞太經合組織的幫助下，澳門政府制定了《（亞洲及太平洋老齡化問題澳門行動計畫）實施指導方針》,長者服務處將方針進一步具體化,並為實現既定目標有續開展工作,長者事務委員會有長者服務處挑選的長者代表。一些長者中心設有長者委員會,有權對中心或社區的發展問題提出建議。
  2.澳門社團提供長者服務
  澳門男女退休年齡均為65歲,工作滿36年可以提前退休。截至2008年12月31日，澳門長住居民549200人，老人39600人，占7.2%,其中男性17600人,女性22000人，養老床位佔有率3.6%。從形勢發展情況來看,人口老化速度很快,政府積極釆取了應對措施,大力發展澳門的長者服務。澳門社團作為社會組織,以前為長者服務主要是本著愛心,為長者提供物質幫助;現在則更注重培養長者及其家庭的自立意識,能獨立生存，甚至能幫助其他人。澳門的長者服務發展經歷了三個階段：1982年前主要是社會互助；1983-1999年由政府與民間團體合作；澳門回歸後，由政府明確「老有所養，老有所屬，老有所為」的方針及制定總體目標與具體實施計畫。
  3.澳門社團的長者服務獨具特色
  以下擷取對澳門長者提供獨特關懷的長者服務專案及其主要內容：
  一是澳門理工學院的長者書院。成立於1999年11月，為理工學院的第七學校，是中國老年大學協會成員。實行四年制，中間可以休學一年。對完成學業不願離校者，可和其他新報名學員按抽簽方式錄取重讀，但不能重複以前學過的課程。每年招生名額為480人,58個班級。入學報名費50元，每學年每學科學費240元，活動課收費160元，每人只能報四個學科。書院是非學歷教育,不安排考試,通過各種活動對學員學習情況進行考察。同時制定嚴格的制度，督促學員認真完成學業，無故缺勤超過課時30%且無合理的理由要被除名。書院教師都是兼職,學校與學員有著良好的溝通渠道，能及時接受並處理學員的意見和訴求。
  二是房屋局為長者提供公屋。分為社會房屋和經濟房屋兩類，前者是租，後者是買。如36層的青松樓有28層為長者房屋，共252個單位；筷子基有兩棟社會房屋，可為長者提供484個單位，這些建築都充分考慮長者的需要,設有煙霧感應器和平安鐘，以及方便輪椅人士進出和逃生的斜坡。社會房屋租金很低，只有400元，獨居老人只收60多元。為保證申請的公平性，由政府相關計分系統根據家庭情況進行評分確定選擇秩序。為鼓勵子女贍養老人,對與老人同居的家庭實行優待。澳門政府預留有興建社會房屋的土地，到2016年,可提供19000多個單位的房屋，基本滿足社會需求。
  三是鏡湖醫院康寧中心。2000年8月成立，由衛生局撥款，住院費免,活動費用由社工局贊助。入院病人須是澳門永久性居民,並身患癌症。中心不限定探視時間，鼓勵家屬陪護，提供陪護床。除配合醫生治療，注重對病人及家屬心理疏導,鼓勵病人參與活動。中心有30張床位，每月住院病人25人以上。中心強調舒緩服務，不強調善終，不對垂死病人進行急救,不上呼吸機。入院病人每週要有3天洗澡，四天抹身。工作人員都是自願來的，隨時做心理調適。
  四是明愛。是一個國際性慈善組織,也是最大的NGO,在152個國家和地區都有分支機構，澳門明愛是其中的一個。總部沒有自己的地產，辦公室是借用的,使用的都是一些機構捐贈的二手設施,但在澳門老年工作中承擔著最重的責任。共有600多名工作人員，服務對象是需要幫助的社會弱勢群體。位於總部的崗頂明愛老人中心，1989年4月成立，主要為長者提供健康教育、小組工作、社交與文娛康樂活動、個案工作以及休閒活動。中心收費低廉，每年會籍費50元。
  五是護理中心。其一是康暉長者日間護理中心。該中心共有26個名額，每月收費在500-1500之間,分五個等級，主要提供膳食供應、個人照顧、健康護理、物理治療、康復運動、健康教育、文康活動以及護送服務等。服務對象為55歲或以上的本澳居民,體弱或身體欠佳，行動不便,但仍能使用輔助工具或輪椅而自行走動,非長期臥床者,沒有嚴重精神疾病或急性傳染病，無暴力行為，日間乏人照料者。老人需先提出申請，經評估符合條件才被接收。該中心也是澳門四支家居服務隊之一，負責離島地區的家居照顧及支援服務（包括送膳、清潔、洗澡、個人照顧、洗衣、護送及陪診、購物等），使體弱或乏人照料的人士得到合適的關懷與照顧，從而提升及改善生活素質，並安心繼續留在社區中生活。該中心還提供樂齡社區服務，為長者提供社交康樂活動，並鼓勵其善用餘暇,發揮所長,積極參與社區，能老有所為、老有所樂。年收費50元,旅遊、餐飲另收，其他活動免費。其二是望廈老人中心。提供四項服務：日間活動中心，長者精神健康服務，護老者支援服務，家居照顧及支援服務。其三是工聯健頤長者服務中心。是兩棟政府提供交由工聯管理的社會房屋，類似於內地廉租房，共有270個單位，其中長者130多人，還有部分殘障人士和精神病患者。中心提供的服務有24小時平安鐘、個人護理和康體等。其中平安鐘鈴響，工作人員2分鐘內即可上門探訪。
  六是安養院。典型的:其一是澳門天主教會辦的仁慈堂安老院。已有440年的歷史,該機構受政府資助,有員工43人,其中有1個醫生,6名護士,2名助理護士，收養老人87人。根據長者經濟狀況評估，月收費300-3000元，七成左右長者自費，其他由政府資助。鼓勵長者互助，兩人房間中低齡和高齡長者共住。其二是母親會護理安老院。向是澳門唯一一家接受政府資助的護理安老院，成立於1999年，占地1200平方米。有7名護士,2名社工，1名物理治療師。共有56個床位，其中雙人間收費8500元/人月，3人間7500元/人月，8人間6000元/人月，除紙尿片外，所有費用全包。其三,黑沙環明暉護養院。該院由社工局籌建，占地面積8000平方米，2006年以設施讓與的方式交給明愛管理，是澳門唯一一家護養院，主要收住需高度照顧的體弱人士,並不限於長者，但要經社工局評估後予以轉介。有床位168張，目前入住130餘人。該院遵循全面、優質和創新原則，提供護理、醫療、康復訓練、心理輔導和社區推廣等工作。
  七是平安通呼援服務中心。是政府招標專案，於2009年3月23日正式運營，下設推廣教育部、安裝維修部、二十四小時支援服務、「匯應聆」長者熱線。迄今，已有926人登記，使用平安通服務的781人,367人年齡在75歲以上，獨居者有504人。除每月100元租機和服務費外，所有服務均免費。
  八是長者關懷服務網絡。是獨居長者和義工的聯繫網路，組織義工定期探望，減低長者孤寂感，瞭解和協助解決生活需要，建立生活的自信、豐富晚年人生。營運經費多為慈善捐助,以及少量政府補貼。該處有8名工作人員,400多名義工,照顧獨居老人1500多人。
  再有是澳門街坊會聯合總會。1983年12月30日正式成立，現有26個街區坊會、24個附屬機構、50多為個大廈組織和社區組織，設立了11個工作委員會，專職人員360多人，其中社工80多人。開辦了3所學校、2間托兒所、30多個不同類型的服務中心、6家學生自修室和3家診療所等,積極開展社區、街區和大廈等工作，提供家庭、長者、青少年、幼兒、醫療和教育等多元化服務，形成了一個涵蓋全澳、頗具規模的社會服務網絡。
  （三）澳門養老福利制度機制相對完備
  1.相關法律提供法制保障
  從澳門街總2011年提出《澳門長者權益立法保護規劃》，到澳門社會工作局2012年就澳門《長者權益保護法綱要》草案公開徵詢澳門居民意見，再到2015年7月澳門現任行政長官崔世安公佈，澳門長者保障法律明年立法。短短的三四年時間，澳門對長者養老福利權益法制保障的工作十分重視。與此同時,與養老相關的社會保障體系長效機制建設也在加快進程。涉及社會保障、社會援助、社會福利三大層面；《非強制性中央公積金制度》2016年將進入立法程式，至2016年結束的向社保基金五年注資三百七十億元的政府承諾履行不變。據《澳門日報》報導，針對社會人口老化問題的不可逆轉，2016年《長者權益保障法律制度》將進入立法程式，並將專門成立養老保障機制跨部門策導小組，協調落實長者服務「二零一六至二零二五年」十年行動計劃。預計今年至明年底共有18間社會服務設施投入運作，預算達二億八千萬元。政府鼓勵「家居照顧，原居安老」，持續推廣居家護老培訓,建立護老者支援網路,提供更多安老服務,増強家庭、社區對長者的支援。長者醫療方面，計畫在衛生中心增加長者保健服務，並加強與非牟利醫療機構合作擴大醫療服務供給。公立醫院和衛生中心適當延長服務時間。
  除了《長者權益保障法律制度》、《非強制性中央公積金制度》這些主要的相關法律,澳門的《家庭政策綱要法》、《內地與澳門CEPA中關於內地向澳門開放服務貿易的具體承諾的補充和修正四》規定:「與健康相關的服務和社會服務-C.社會服務:通過住宅機構向老年人和殘疾人提供的社會福利（CPC93311）;非通過住宅機構提供的社會福利（CPC93323）;在廣東省試點，允許澳門服務提供者以獨資民辦非企業單位形式舉辦養老機構，提供養老服務。」等相關的法律規範度為澳門的養老福利制度提供相對完備的法制保障。
（上）