王禹
全國人大常委會澳門基本法委員會委員
澳門大學法學院教授
  一、澳門特別行政區治理體系的構成、原則和主體
  「治理」就其字面而言，就是「治國理政」的意思。國家治理不僅僅涉及到多元主體治理、社會自治以及社會組織與政府共治等要素，同時又涉及憲制對國家治理內涵的影響和決定性作用，因而產生了不同國家具有自身特色、與本國相適應的不同治理模式。
  澳門特別行政區治理非國家治理，而是一種地方治理。從治理體系上講，地方治理體系本身就是國家治理體系的有機組成部分，國家層面的治理主要是圍繞國家主權權力來展開，著眼於國家的主權、安全和發展利益，著眼於全體人民的共同福祉，通過發揮中央的領導和協調功能，調動中央和地方兩個積極性，促進社會的協調發展進步，實現國家的穩定發展和公民權利的有效保障。地方層面的治理是國家治理的組成部分，主要是立足於地方，著眼於聚合本地各方面力量，發揮本地優勢，解決本地突出問題，促進本地的穩定發展，不斷改善民生，形成對國家層面治理的有力配合。
  澳門特別行政區的治理作為國家治理的一部分，既要與國家的治理形成有機的聯繫和銜接，又具有自身的特殊性，即要在高度自治的體制下，在「澳人治澳」的具體運作方面，形成特區權力機關中行政、立法、司法機關之間的有效的配合，同時，在特區管治團隊與廣大市民之間亦需建立起有廣大市民參與並同政府機關形成良好合作的官民共治格局。澳門特別行政區的治理體系包含三方面，即：中央對特別行政區全面管治權與特別行政區所享有的高度自治權的有效銜接和有機結合機制；特區政權機關之間的相互制約與相互配合機制；特區管治團隊與社會公眾的良好互動和緊密配合機制。
  「一國兩制」、「澳人治澳」和高度自治是澳門特別行政區治理的基本原則。澳門特別行政區治理的主體是愛國者。愛國者治理是「澳人治澳」的精髓和內在邏輯要求。只有對國家效忠的人，才能擔任這個國家的官員，這是世界通例。要求執掌管理國家權力的人，必須愛自己的國家、對自己的國家負責，這是基本的政治倫理。無論從國家根本利益，還是從澳門特別行政區長遠利益出發，都必須堅持「愛國者治澳」，這是保證澳門「一國兩制」實踐順利進行的嚴肅政治要求。
  二、澳門回歸後推進特區治理的寶貴經驗
  1.始終在國家治理體系和框架下推進特區治理建設，提升治理效能
  澳門回歸後，始終堅持在國家治理框架下推進治理體系和治理能力建設，堅持廣泛宣傳憲法基本法、維護憲法基本法的權威，堅持嚴格按照憲法和基本法辦事。澳門特別行政區始終尊重中央憲制權威和全面管治權，認同高度自治權來自中央全面管治權的授權，凡是依法由中央行使的權力，絕不僭越；凡是依法由特區承擔的義務，絕不推諉，在整個國家治理體系下提升自身治理建設，提升治理效能。
  2.在特區治理中，始終將維護國家主權、安全、發展利益放在首要位置
  國家安全是國家存在和發展的基本前提，是澳門保持長期繁榮穩定的重要基礎。澳門回歸後，特區政府和社會各界始終將維護國家主權、安全、發展利益放在首要位置，2009年率先完成了基本法二十三條本地立法。澳門特別行政區還在預防及遏止恐怖主義犯罪、網路安全、危害國家安全犯罪案件須由中國籍法官和檢察官審理和參與訴訟、司法警察局設立專門國安執行機構等方面訂定或修改相關法律制度，並成立由行政長官擔任主席的維護國家安全委員會。中聯辦主任和其他領導擔任國家安全事務顧問和技術顧問。新修改的《維護國家安全法》以總體國家安全觀為指導，以憲法和基本法為共同憲制基礎，成為澳門特區維護國家安全法律制度中的基礎、主幹和核心法律。
  3.始終堅持依法治澳、不斷完善憲法和基本法在特別行政區實施的制度機制
  「法治是最好的治理方式」。澳門回歸後，始終堅持依法治澳，不斷推進澳門特別行政區法律體系建設，不斷推進憲法和基本法在澳門特別行政區實施的制度機制，確保特別行政區立法機關制定的法律符合憲法和基本法，確保澳門特別行政區法律體系在憲法和基本法構成的共同憲制基礎上健康發展。
  4.始終推進公共行政改革和政府治理創新，貫徹愛國者治理原則
  澳門特別行政區政府成立後進行了持續的公共行政改革和政府治理創新，不斷解決市民關心的普遍問題和行政改革的呼聲，不斷改革那些不適應實踐發展要求的體制機制，不斷完善法律體系和推進形成系統完備、科學規範、運行有效的制度體系，推進政府治理創新，打造高效廉潔的現代服務性政府。「愛國者治澳」是「澳人治澳」的必然要求。澳門回歸後，在政權建設、社團管理和政治人才使用和培養中始終貫徹愛國者治理原則，確保澳門特別行政區的管治權牢牢掌握在真正的愛國者手中，為具有澳門特色「一國兩制」實踐行穩致遠提供了重要條件。
  5.始終堅持維護公平正義、發展民生，創造有利於可持續發展的治理環境
  堅持維護公平正義、創造有利於可持續發展的治理環境既是「一國兩制」根本宗旨的應有之義，也是推進治理體系和治理能力現代化建設的重要價值取向和必然要求。澳門回歸後，無論是2008年開始實行的現金分享政策，還是疫情期間的消費卡派發、援助中小企業，以及1+4產業發展規劃、五階梯的房屋政策和橫琴深度合作區實行「共商共建共管共用」體制等，都體現了在澳門特區治理中，始終堅持維護公平正義，創造有利於可持續發展的治理環境這一特點和寶貴經驗。
  三、新階段「愛國者治澳」下的特區依法治理的若干面向
  1．維護「一國兩制」根本宗旨和最高原則、維護「一國兩制」正確發展方向
  「一國兩制」的根本宗旨就是維護國家主權、安全、發展利益，保持特別行政區長期繁榮穩定。維護國家主權、安全、發展利益是「一國兩制」方針的最高原則。
  澳門回歸後，從率先完成基本法第二十三條本地立法，到設立以行政長官為主席的維護國家安全委員會、設立國家安全事務顧問和國家安全技術顧問，以及修改《司法組織綱要法》和《治安警察局組織法規》等，維護國家安全體制機制建設體現了自覺性、主動性、系統性和總體觀的特點。2023年以總體國家安全觀為指導思想全面修訂了澳門維護國家安全法，使其成為一部奠定澳門國家安全基本制度的基礎性法律。另外，澳門已將保密法的制定工作提上日程，提交給立法會審議。
  2．貫徹憲法基本法，不斷完善憲法和基本法在特別行政區實施的制度機制
  憲法是國家的根本法，是國家在澳門特別行政區實施「一國兩制」的根本法律依據。基本法是根據憲法制定的基本法律，規定特別行政區實行的制度。憲法和基本法共同構成澳門特別行政區的憲制基礎，兩者既缺一不可，又不可分割。
  完善憲法和基本法實施機制，分為中央和特區兩個層面。隨著「一國兩制」實踐的不斷深入，中央和澳門特別行政區都有責任全面檢視憲法和基本法的實施情況，進一步完善相關制度機制，特別是要著眼澳門的長治久安，把憲法和基本法規定的屬於中央的權力在澳門落實好、實施好，提高依法治理澳門的能力和水準，推進新形勢下「一國兩制」成功實踐。
  3.落實中央全面管治權，構建全面管治權和高度自治權相統一、相結合的機制
  中央對澳門特區的全面管治權具有豐富的內涵，既包括中央直接行使的權力，也包括授權澳門特別行政區依法實行高度自治。對於澳門特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。澳門特別行政區成立以來，中央依法行使全面管治權，澳門各項事業取得巨大進步，但同時也存在一些需要完善的地方。
  如在立法方面，應當進一步完善本地法律報全國人大常委會備案審查的機制。完善備案審查的範圍、報備的主體、報備的期限、報備的格式等具體程式機制。另外，隨著社會的發展，一些原本屬於高度自治權範圍的事項，可能需要與中央協調後行使，如跨區域發展行動、生態環境保護等，要符合國家統一的發展規劃。這都需要構建全面管治權和高度自治權相統一、相結合的機制。
  4.統籌推進公共行政改革和政府治理創新、推進公務員隊伍建設
  在愛國者治理下，人的因素是事關治理成效的決定性因素。這就尤其需要進一步提升政府官員和公務員的政治素養、專業能力和開闊視野，端正其為居民服務的態度和提高服務水準，提高政府的決策水準和執行力。
  澳門回歸前實行的公務員制度是葡萄牙公務員制度的延伸,長期標榜實行「政治中立」原則。政治中立是在西方多黨輪流執政的憲法體制下提出和實行的。澳門回歸後,憲法和基本法共同確立了澳門特別行政區的憲制秩序。在國家層面，中國實行中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度。在特區層面，行政長官必須代表特別行政區整體利益，不得具有政黨或政治團體的身份。因此，在公務人員制度建設中應當堅守「政治忠誠」。