賴偉良
  養老保障體系是現今全球的福利國家（welfare stayes）最重要的社會保障安全網。關於養老保障體系的基本結構，不同國際組織均提岀「多柱式」的設計方案。例如國際勞工辦事處建議四層式的方案。第一層是由政府提供並需要經濟狀況審查的社會援助計畫;第二層是以社會保險方式運作的供款式退休保障計畫;第三層是由私營企業管理的強制性公積金計畫;第四羅由私營企業管理的自願性公積金或儲蓄計畫。世界銀行同樣建議一個「五支柱模式」的方案,當中包括:（一）非供款性質的社會津貼或社會救助計畫;（二）供款式「隨收隨支」保障計畫;（三）強制性公積金計畫；（四）自願性質的個人儲蓄計畫；（五）「非入息保障」的支援，如保健服務、公共房屋等。總言之，公積金計畫（provident fund）已被公認為養老保障體系的重要組成部分。
  20世紀中期以前，歐美國家普遍設立社會保險計畫以滿足國民的養老保障需要。期後，有部分歐美和亞洲國家或地區，均先後在它們的養老保障體系中增設公積金計畫，例如法國、瑞士、挪威、新加坡、馬來西亞、中國臺灣地區和香港地區等。公積金是儲蓄式退休保障制度，運作方式是政府透過立法規定雇主或/及雇員，定期向雇員的個人帳戶供款。然後經過長時間的累積及投資收益，讓雇員在退休時一次性提取所有累計的退休金。同樣，自雇人士也定期向自己的個人帳戶供款。這種制度採用「確定供款制」（defined contribution）,因此雇員最終所得退休金的多寡，在很大程度上取決於他在工作期間的供款總額及投資收益。
  澳門特區政府建設「三層式」的養老保障體系，其組成部分包括敬老金、社會保障基金（社保）和中央公積金。而且，澳門的「三層式」體系釆用上述國際組織所提倡的「多柱式」取向（multi- pillar ap- proach）。敬老金是一種「社會津貼」，全民性發放予所有年滿65歲的澳門永久居民。在2019年,敬老金的數額為每年9000澳門元。社保的運作模式類似社會保險，並採用定額供款方式。在2019年,雇員的每月供款額為30元,雇主為60元。它設有一系列的現金津貼，為已加入的居民提供不同種類的經濟保障，包括養老金、殘疾金、失業津貼、疾病津貼等。同年,養老金的數額為每月3630元。社保是澳門養老保障體系的最重要支柱，為絕大多數的長者提供基本入息保障。例如在2017年,養老金的收益人占了全澳六十歲或以上居民的91.4%。
  在2010年，澳門特區政府設立「中央儲蓄制度」，其目標是「為使澳門特別行政區居民退休後的生活得到更好的保障，以及為建立包含雇主及雇員供款的非強制中央公積金制度構建基礎」。換言之，澳門政府打算在這制度的基礎上建構日後的中央公積金。非強制性中央公積金(央積金)制度在2018年1月實施，這制度的目標是「加強澳門特別行政區居民的社會養老保障」，以及「對現行的社會保障制度作出補足」。央積金制度設有兩種供款計畫：「公積金共同計畫」及「公積金個人計畫」。「公積金共同計畫」規定雇員及其雇主一同供款，兩者的供款率均訂為「基本工資」的5%；而收取法定最低工資的清潔和保安職工則可豁免其雇員部分的供款，但其雇主仍然要每月供款。這制度亦設有「最高供款入息」的規定，在2019年其數額為31200元。換言之，就算雇員的基本工資高於這水準，他本人及雇主的供款額只需以31200元計算。在「公積金個人計畫」中，央積金的帳戶擁有人可以自願供款，每月的基本供款額為500元。政府認可的「退休基金管理實體」負責管理央積金個人帳戶之存款，它們為保險集團或銀行,例如友邦保險、聯豐亨人壽保險、中國工商銀行等。各「退休基金管理實體」均提供不同風險程度的退休基金，以供雇員和雇主選擇,例如股票基金、混合資產基金和貨幣市場基金等。在一般情況下，央積金的帳戶擁有人在年滿六十五歲時便可提取其帳戶內全部或部分的結餘存款。此外，央積金制度設有「權益歸屬比率」的規定,雇員必須在企業服務滿十年,才能擁有其雇主供款總數的全部權益。相反,如果他服務少於十年，在離職時只能「轉移」其雇主供款的某個比例款項，例如服務滿五年者有權取得50%之權益。
  雖然澳門特區政府沒有參與央積金的供款，但它為加入央積金的居民提供兩項財政支持。第一項是「鼓勵性基本款項」,這是一次性發放的款項,對象為年滿22歲的央積金帳戶擁有人。第二項是「預算盈餘特別分配」，它的發放對象同樣為年滿22歲的央積金帳戶擁有人;而特區政府根據其財碧預算的執行情況而決定是否分配及分配的數額。由於近年來特區政府的財政狀況理想，所以持續每年分配這種款項。在2019年，「鼓勵性基本款項」的數額為10000元，「預算盈餘特別分配」為7000元。
  澳門央積金制度已實施超過一年半,現在應該是適當時間，對這制度進行較深入的檢視。有鑒於此,本研究之目的是,分析央積金制度的政策特徵及推算它提供的保障水準。筆者在下文首先簡述各東亞福利體系的公積金計畫，然後對比它們跟澳門央積金的異同,從而總結出澳門制度的政策特徵。接著，筆者根據澳門的經濟和社會真實情況,訂定一系列的假設，然後採用它們計算關於央積金的累計存款、每月退休金及相應的入息替代率，以評估這制度提供的保障水準。
  一、東亞福利體制的公積金計畫
  近二十年，學術界積極討論關於「東亞福利體制」(East Asian welfare regimes)的課題，開展相關的政策比較研究。「東亞福利體制」主要涵蓋新加坡、中國香港地區和臺灣地區及韓國的福利系統。雖然這四個福利系統被歸類為同一個體制，但事實上各地的養老保障體系有很明顯的差異，它們由不同性質的保障計畫所組成。不過,新加坡、中國香港地區及臺灣地區三地的共通之處是公積金制度，而這制度更是當地養老保障體系的主要支柱。
  (一)新加坡中央公積金
  新加坡養老保障體系的主要支柱是中央公積金計畫(Central Provident Fund),它是由公營機構管理的公積金計畫。而且，當地沒有提供養老保障的社會保險或社會津貼計畫。如果新加坡的年老國民未能從中央公積金獲得足夠的保障或已耗盡其中央公積金的存款，加上處於貧困狀況，便可以申領政府的社會救助金，名為「社區關懷長期援助金」(ComCare Long-term Assistance）。
  新加坡政府在1955年7月實施中央公積金計劃，當初這計畫的主要目標是提供養老保障;但到了今天，它同時保障當地人民的多種生活需要,包括養老、保健、置業、家庭經濟保障及資產增值等。中央公積金設有四個子帳戶：「普通帳戶」、「特別帳戶」、「保健儲蓄帳戶」和「退休帳戶」。當中，「特別帳戶」和「退休帳戶」的存款均用以養老保障。中央公積金的供款率相當高;在2019年6月，雇員（55歲及以下）的供款率為20%,其雇主為17%。雖然如此,在雇員及雇主的供款中，只有6%投放於「特別帳戶」。結果,這最終影響中央公積金提供的保障水準。
  新加坡中央公積金屬於公共信託人（public trust- ee）管理的退休基金，當地政府機關負責管理及投資該計畫成員的公積金，並以固定利率的年息作為回報。在2019年，「特別帳戶」的年利率為5.0%，「退休帳戶」的最高達6.0%。此外，公積金計畫成員也可以選擇其他的投資計畫，以提高其公積金存款的收益，例如「公積金投資計畫」和「長期投資退休計畫」 o當公積金計畫成員的年齡達五十五歲時，便可使用其「退休帳戶」的存款，參加「公積金終身入息計畫」或「退休存款計畫」，待他們到達特定年齡時（如65歲）開始每月領取「退休金」。
  （二）香港強制性公積金
  香港的養老保障體系由綜合社會保障援助（綜援）計畫、公共福利金計畫及強制性公積金（強積金）計畫組成。綜援屬於一項社會救助計畫，受助者必須通過經濟狀況審查。公共福利金計畫包括高齡津貼及兩種長者生活津貼,前者無須經濟狀況審，但後兩者則需要。強積金是由私營機構管理的公積金計劃。一般來說，當地的就業人口在退休後獲得兩層的養老保障:公共福利金及強積金;至於領取高齡津貼抑或長者生活津貼，則視乎個人的經濟狀況及年齡。
  香港特區政府在2000年12月實施強積金計劃。根據相關法例的規定，一般雇員、臨時雇員及自雇人士必須參加強積金,但有些就業組群則可豁免，例如家務雇員、自雇小販等。在強積金計畫中，雇員及其雇主的供款率均訂為雇員每月相關入息的5%;自雇人士的供款率同樣為5%。而且，這計畫設有「最高有關入息水準」和「最低有關入息水準」。在2019年6月，前者為30000港元，因此入息超過這數額的雇員及其雇主只需供款1500港元。「最低有關入息水準」為7100港元，入息低於這水準的雇員則無須供款,但其雇主仍要按上述的比例供款。
  強積金計畫屬於一種「由私營機構管理的退休保障制度」，雇員及雇主（包括自雇人士）的供款交由政府核准的「強積金受託人」管理，它們主要是銀行和保險集團屬下的信託公司，例如美國友邦（信託）有限公司、中國人壽信託有限公司、匯豐機構信託服務（亞洲）有限公司等。強積金計畫成員及其雇主均能選擇「強積金受託人」;而它們也要提供不同風險程度的退休基金以供選擇，例如貨幣市場基金、債券基金、混合資產基金和股票基金等。在一般情況下，強積金計畫成員在年滿六十五歲便可提取其帳戶內的累計存款。香港特區政府除了成立強制性公積金計劃管理局（積金局）之外,在其他範疇並沒有更大程度地介入，例如補助低收入雇員的供款、設立公共信託人管理基金等。
  （三）臺灣勞工退休金
  臺灣的養老保障體系由多項保障計畫組成;一般勞工、非勞動人口和農民參加不同的保障計畫。勞工保險及勞工退休金（勞退）為當地的勞動人口提供養老保障。勞工保險是需要供款的社會保險計劃，勞退是由政府機關管理的公積金計畫。此外，如果當地退休勞工在獲得這兩方面的保障以外，其收入及資產仍然低於特定標準，則可以向地方政府申領「中低收入老人生活津貼」。
  臺灣在2005年7月實施勞退（新制），它由兩個子計畫組成:「個人退休金專戶」及「年金保險」。「個人退休金專戶」是一個公積金計畫，規定雇主的供款額不得低於雇員每月工資的6%；而雇員和自雇人士的供款則屬於自願性質,其供款額同樣不得高於工資的6%。個人專戶內的款項全歸屬於雇員,無論雇員轉換工作或受雇單位，其權益也受不到影響。當雇員年滿六十歲，如果他供款滿15年以上，便可以選擇領取每月退休金或一次過提取專戶內的累計存款；如果他供款未滿15年，則只能一次過領取存款。每月退休金的數額根據平均壽命、利率等因素而精算出來。
  臺灣在勞退制度中承擔很重要的管理責任。首先，雇主（和雇員）的供款儲存在勞工保險局的勞退個人專戶之內。其次，勞動基金運用局專責管理及投資專戶內的存款。而且，按相關法例規定，個人專戶內的存款之投資收益不得低於當地銀行兩年定期存款利率計算的收益。在2017年及2018年,上述的「保證收益率」均為1.0541%；而實際的投資回報率分別為7.93%及-2.07%。因此，就算2018年的回報率為負數，個人專戶的存款也獲得1.0541%的投資收益,其相差數額由當地政府的國庫補足。
  公積金制度已是上述東亞養老保障體系之重要支柱。不過，它們能提供什麼水準的養老保障，一直以來都是學術界關心的重要問題。有研究顯示，過去新加坡中央公積金的保障效果並不理想。根據 Kok-Hoe Ng的分析，平均收入男性雇員從中央公積金中獲得的退休金,其入息替代率只有約17%;一半平均收入男性雇員獲取的入息替代率只有約16%。 Ngee-Choon Chia的研究顯示,在退休人士住戶的「非工作收入」中，只有約14%來自中央公積金。這些結果有兩個主要原因。第一，中央公積金存款的利息回報率偏低。第二，有相當大部分的供款用於養老保障以外的用途（如置業）。雖然如此，經濟合作及發展組織（OECD）的研究顯示，近年中央公積金的保障水準持續提升。由2013年至2018年，月入平均工資男性雇員所獲得的退休金，其入息替代率由38.5%上升至53.1%；月入兩倍平均工資男性雇員獲麗勺人息替代率，同期亦由21.7%上升至31.5%。
  香港強積金提供的保障水準也屬偏低。香港社會服務聯會的報告顯示，一位低收入雇員由22歲開始供款至64歲，結果他從這計畫所獲得的退休金，仍然不足以維持基本生活需要。根據葉振東及孫文彬的分析，假設一位月收入中位數的雇員在強積金計畫供款40年，日後其退休金的平均入息替代率只有25%。潘志昌及黃福建的精算亦有相近的結果，假設一位月收入中位數的雇員持續供款41年，最終他的每月退休金之入息替代率只有約25%o因此,他們建議香港特區政府增設強制性供款的全民養老金計畫，以紓解當地的退休保障問題。
  關於臺灣勞退制度的保障水準,在不同情況下可以有很大的差距。繆震宇的精算顯示,在勞退（新制）推行初期，一位年齡於20~30歲的年青雇員，在高程度投資回報及只有雇主供款（6%）的假設下，他在60歲退休時便可獲得入息替代率為30%的退休金。如果雇員的年齡為40歲，同樣在高程度回報的假設下,他必須自願供款其工資的6%,才能獲得入息替代率為30%的退休金。如果雇員的年齡為50歲以上,在任何的假設下,他從勞退所獲得的「退休保障並不足夠」。總而言之，各地的公積金制度提供之保障足夠與否，當中受著不同的個人背景及經濟因素影響，尤其供款數額、供款年期和投資收益，較難一概而論。但是有一點能夠確定，就是它們為中老年、低收入雇員提供的保障普遍不足。
  二、澳門央積金的特徵
  筆者從三方面對比澳門和上述三地的公積金計劃,從而總結澳門央積金的政策特徵。第一方面關於雇員和雇主的參與。新加坡、中國香港及臺灣的公積金制度在實施時已屬於強制性措施，除了少數獲豁免的就業組群外，所有雇員及其雇主都必須參加。其中，臺灣勞退只強制雇主供款，雇員的供款則屬於自願性質。相反,澳門央積金是一個非強制性計畫,無論雇員及雇主的參與均屬於自願性質。結果，這對央積金的覆蓋程度有很大影響。到了2019年3月，只有136名雇主和約2500名雇員加入了央積金的「公積金共同計畫」,這反映了它的覆蓋程度十分有限。
  第二方面關於公積金的管理。新加坡政府及中國臺灣地區均發揮公共信託人的功能，負責管理當地公積金計畫的存款，同時承擔這些款項的投資風險。新加坡政府為公積金計畫成員提供固定利率的回報（年息約5%~6%）；臺灣訂定「保證收益率」，確保勞退成員獲得最起碼的投資收益。雖然澳門的計畫名為「中央公積金」,但當中個人帳戶的存款完全由私營機構管理，基金管理的費用及投資風險均由個人帳戶的擁有人承擔。這樣來看,澳門央積金的運作方式跟香港強積金的十分相似。所以，澳門央積金制度實屬於「私營公積金」的政策模式。
  第三方面關於政府的財政責任。過去,新加坡政府沒有恒常性措施，為當地公積金計畫的成員提供財政補助。不過,它近年也推行「就業補助計畫」，為低收入的計畫成員提供補助金，以增加他們的公積金存款。香港特區政府及臺灣地區沒有恒常性措施，補助當地的公積金計畫成員。另外，澳門特區政府透過「鼓勵性基本款項」及「預算盈餘特別分配」兩項措施，向所有央積金個人帳戶注入款項，以增加公積金計畫成員的儲蓄款項。例如在2019年,「預算盈餘特別分配」的數額為7000元,這等於一位工作收入中位數雇員的七個月供款金額。因此，澳門政府相比其他三地政府承擔較大程度的財政責任。
  三、澳門央積金的保障效果
  公積金制度的原理是透過長時間的供款及積蓄,加上投資收益，令個人在退休時獲得一筆較大的款項作養老之用。這制度提供的養老保障水準，取決於個人帳戶的累計存款之多寡;而累計存款的總額受一系列因素所影響,包括人息水準、供款時期、投資回報等。在本部分,筆者嘗試釆用不同的假設，推算不同背景下的雇員將獲得的累計存款，以顯示央積金制度的保障效果。
  由於「入息水準」、「供款年期」和「投資回報」是最重要的影響因素，所以筆者在它們中訂定不同的假設。關於「入息水準」的假設包括:6500元、10000元、20000元及30000元。第一項假設接近澳門的「最低工資」水準,它代表最基層雇員的組別。第二項假設是「工作收入中位數的50%,您它代表低收入雇員的組別。第三項假設是「工作收入中位數」，它代表中等收入雇員的組別。第四項假設是「工作收入中位數的150%」，它代表中高收入雇員的組別。關於「供款年期」的假設包括「10年」、「20年」及「30年」。供款年期「10年」代表雇員加入央積金制度時的年齡為54歲，並持續就業及供款直至65歲退休。
  在同樣的前提下，供款年期「20年」及「30年」分別代表雇員加入該制度時的年齡為44歲及34歲。
  關於「投資回報」的假設要有較周詳的考慮。在央積金制度中，雇員和雇主可選擇不同類型的退休基金，甚至在同一時期可把不同比例的公積金投放於不同退休基金；而他們也可在不同時期轉換退休基金。因此，在這些不同的情況下，各人的投資回報結果可以有很大差異。有見及此，筆者釆取以下的步驟，選取有較高代表性的三個投資回報率,以代表可能出現的不同程度之投資收益結果。第一，選擇三間規模最大的「退休基金管理實體」，它們是友邦保險、聯豐亨人壽保險和工銀（澳門），並以它們的退休基金之回報率為篩選範圍。選擇這三間實體的原因是，參與它們私人退休金計畫的人數已占超過整體的八成半。第二，在它們管理的退休基金中，再根據兩項條件選取若干的基金:運作最少五年及五年
  累積表現錄得正數。結果選出十三個退休基金。第三,從這十三個退休基金中選擇其中三個:最高回報（基金I：5.46%），中間回報（基金A ：2.23%）及最低回報（基金G:0.84%）,把它們訂定為高程度、中程度及低程度的投資回報假設。
  為了更清晰地反映日後累計存款的價值，以下的計算結果將根據2019年8月份的價值。因此，筆者還要根據澳門的通脹率經驗（2000年至2018年綜合消費物價指數的年變動率）,假設雇員由參加央積金至退休時的平均通脹率為2.92%。由於澳門央積金的運作方式跟香港強積金十分接近，所以筆者釆用香港積金局的「強積金累算權益計算器」作為計算工具。
  （上）