萬億消費稅，將成為新一輪財稅體制改革的發力點。
  2024年7月15-18日，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行，全會審議通過了《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）。
  《決定》對央地財政關係有了新的定位：「建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係」。
  如何增加地方自主財力，拓展地方稅源是關鍵所在。
  根據財政部數據，2024年1-6月全國一般公共預算收入115913億元，同比下降2.8%，扣除2023年同期中小微企業緩稅入庫抬高基數等特殊因素影響後，可比增長1.5%左右。
  關於稅收制度改革，《決定》中明確了一個改革方向：推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方。
  消費稅與增值稅、企業所得稅、個人所得稅並稱為中國的四大稅種。1994年分稅制改革以來，中國消費稅規模從487億元攀升至2023年的1.6萬億元。過去十年，消費稅占當年稅收收入比重保持在8%左右。
  2024年7月31日，財政部副部長王東偉在新聞發佈會上介紹，消費稅改革要「分品目、分步驟穩妥實施」。
  改革萬億消費稅，將直接增加地方稅收收入，緩解財政收支壓力，推動央地財政關係再調整。
  「煙酒油車」占比超過95%
  簡單來說，中國的消費稅面向特定消費品和消費行為進行徵收。與個人所得稅等直接稅不同，消費稅屬於間接稅，主要在生產、批發環節徵收，終端消費者感知不強。
  三十一年前，中國開始徵收消費稅。
  1993年12月，國務院頒佈了《中華人民共和國消費稅暫行條例》，規定自1994年1月1日起，選擇煙、酒、汽柴油等部分消費品開徵消費稅。
  目前，全球主要有兩種消費稅徵收類型：向普遍消費品及服務徵收、向特定消費品及服務徵收。
  前者實際上屬於增值稅性質，代表國家有日本、新加坡、新西蘭。例如，新加坡的消費稅又稱商品及服務稅，對進口商品及絕大部分商品、服務徵稅。2024年1月1日起，新加坡政府將消費稅稅率從8%提至9%。
  與中國一樣，英國、荷蘭等地均是對特定商品及服務徵收消費稅。商務部對外投資和經濟合作司曾撰文介紹，荷蘭對特殊產品徵收消費稅，包括啤酒、葡萄酒、烈酒、煙草和礦物油產品。
  「稅收可以分為三類，對你花掉的錢徵稅，叫消費稅；對你賺的錢徵稅，叫所得稅；對你沒花掉的錢徵稅，叫財產稅。第一類稅雖然是由消費者埋單，但因為主要對企業徵收而不是對消費者徵收，屬於間接稅，稅收感知不強，但占中國稅收的70%。」上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群對南方週末記者說，他主編了《中國稅制》等教材。
  「在消費稅中，不管你買了什麼都要征的稅，叫一般消費稅，例如中國的增值稅。通常我們所說的消費稅，其實是特殊消費稅，是對特定商品在徵收了增值稅的基礎上再征的一類稅，往往是有害健康、有害生態環境的消費品或是奢侈品類。」朱為群解釋。
  1994年以來，中國針對消費稅進行了多次改革，包括調整消費稅徵收範圍、環節、稅率等。最近一次的調整是2022年，將電子煙納入徵收範圍。其中，生產（進口）環節的稅率為36%，批發環節的稅率為11%。
  目前，中國消費稅類目（不含子項）有15種，煙、酒、成品油、小汽車四大類最為重要。
  中國稅務年鑒統計數據顯示，2021年消費稅收入1.73萬億元，「煙酒油車」占消費稅收入比重超過95%。其中，煙草更是占到消費稅收入的53.4%。
  在成品油中，2006年至今暫緩對航空煤油徵收消費稅。目前，航太煤油也參照航空煤油暫緩徵收。
  李遂是南方某省基層稅務局局長，在稅務部門工作了二十多年。
  他向南方週末記者介紹，此前長期在地稅局任職，國稅地稅合併後，才更瞭解消費稅。過去幾年，他感受到對消費稅的管控加強了。2023年上級稅務部門就發現，轄區內一家成品油企業貿易存在異常情況，涉嫌偷稅漏稅。
  消費稅的15個類目商品，主要集中在生產環節徵稅。其中，煙草同時在生產及批發環節徵收；金銀首飾、鉑金首飾和鑽石及鑽石飾品，以及超豪華小汽車在零售環節徵收。
  換言之，一個地方涉及「煙酒油車」的生產型企業越多，當地的消費稅收入就越高。
  蘇陽在北方某地級市稅務部門工作多年，他向南方週末記者解釋，當地稅務局對消費稅的關注度不高，因為涉及「煙酒油車」的企業不多，金銀首飾等銷量也不高，導致消費稅規模較小。
  從稅收歸屬看，中國的稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共用稅三大類。消費稅屬於中央稅，與地方財政收入關聯度不高。
  雖然是中央稅，但中央財政對各地消費稅的增長有所返還。
  國務院發佈的檔顯示，1994年以後，稅收返還額在1993年的基數上逐年遞增。遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3係數確定，也就是說，兩稅全國平均增長1%，中央財政對地方的稅收返還就增長0.3%。
  根據中國稅務年鑒，分地區來看，2022年消費稅收入排名前五位的地區分別是廣東、山東、上海、浙江、雲南。其結果大致與經濟發展水準相當。雲南收入高則因為是傳統煙草大省。
  增加地方自主財力
  2016年，「營改增」全面推開。此後一年，營業稅退出了歷史舞臺。
  此前的六十年裏，它都是地方財政收入的主要稅種。營業稅的計稅依據是營業收入總額，稅率一般為3%-5%，根據不同行業和業務類型有所差異。增值稅則是中央地方共用稅。
  地方失去一個主要稅收來源後，更依賴土地出讓收入等彌補不足。
  然而，當前土地市場不景氣，土地出讓收入呈下滑態勢。財政部數據顯示，2024年1-6月全國土地出讓收入為1.5萬億元，同比下降18.3%。
  「土地出讓收入明顯下降，地方財政運行壓力增大。」江蘇省2024年上半年預算執行情況報告中強調，全省上半年土地出讓收入2018.07億元，目前僅完成預算的25%，實現全年預算目標難度極大。
  報告中解釋，土地出讓收入和涉房涉地稅收是市縣財政運行的重要支撐，不少市縣的一般公共預算收入主要用於「三保」，化解債務和發展主要靠土地收入。
  一位在北方某地級市財政局工作的受訪者向南方週末記者介紹，因為當地財力緊張，經常要開會調度財政資金，時不時會接到各方電話，都是來要錢的。
  財政壓力之下，越是基層政府，能動用的資金就越少，但「三保」（保工資、保運轉、保基本民生）的支出壓力仍在他們肩上。
  一位在西北某地級市任職的官員告訴南方週末記者，他所在地區是重要的產煤區，但部分縣沒有煤炭資源，財力緊張，縣財政局局長得經常往省裏跑，「大部分的工作地點都在省財政廳，爭取資金」。
  在增值稅、企業所得稅、個人所得稅、消費稅這四大稅種裏，只有消費稅不是中央地方共用稅。消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方，能直接增加地方自主財力，拓展地方稅源，緩解財政壓力。
  中國銀河證券測算過極端情況，假設消費稅全部徵收後移，並按中央與地方5:5的比例下發，地方每年將增加6961億元收入。
  實際上，國務院在2019年就提出「消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方」的改革措施。
  當年，國務院公佈的《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》中表示，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環節徵收的現行消費稅品目逐步後移至批發或零售環節徵收，拓展地方收入來源，引導地方改善消費環境。
  先對高檔手錶、貴重首飾和珠寶玉石等條件成熟的品目實施改革，再結合消費稅立法對其他具備條件的品目實施改革試點。改革調整的存量部分核定基數，由地方上解中央，增量部分原則上將歸屬地方，確保中央與地方既有財力格局穩定。具體辦法由財政部會同國家稅務總局等部門研究制定。
  五年過去，改革尚未完成。
  2024年7月，財政部原部長樓繼偉在一場論壇上解釋了消費稅改革的難處。
  樓繼偉說，將高檔手錶、首飾、奢侈品從生產和進口環節徵收，轉到批發零售環節徵收，增加了徵稅的複雜性，零售環節很容易逃稅。
  對車輛和燃油徵收的消費稅專項用於公路的建設和養護，欠發達地區的公路養護成本高，消費稅由中央分配有利於地區間平衡，若下放地方，發達地區得到的比重上升，有損公平性。
  此外，煙、酒從人類健康的角度上來看有負外部性，各國都設置高稅率提高價格抑制消費，並且列為中央稅。如果將煙、酒的消費稅後移給地方，各地會鼓勵煙、酒的銷售，不利於矯正負外部性。
  中國政法大學財稅法研究中心主任施正文也對南方週末記者說，零售環節徵稅難度大，有逃漏稅風險，並且還需考慮征管問題，即地方稅務部門具不具備征管條件。
  徵收環節如何後移
  長期以來，消費稅主要圍繞著調整徵收範圍、調節稅率、徵收環節後移、下劃地方四個方向進行改革。而在此次《決定》公開的改革細節中，其中一條便是，推進消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方。
  消費稅分為生產、批發、零售三個徵收環節。其中，金銀首飾、鉑金首飾和鑽石及鑽石飾品，以及超豪華小汽車，已經後移至末端即零售環節徵稅。
  煙草同時在生產及批發環節徵收，其餘均在生產環節徵稅。此次改革，徵收環節將後移至批發或是零售環節，具體如何變化，還有待細則出臺。
  蘇陽分析，如果簡單從生產環節後移至批發環節，對稅收幾乎沒有影響，也無法實現下劃地方的目標。
  他舉例稱，酒企可以在當地成立商貿公司，從酒廠將酒批發至商貿公司，再由該公司發往各地。假設酒類要後移至批發環節徵稅，稅收也會繼續留在酒企所在地。此外，不會向每一道批發環節徵收消費稅，因為這樣一來就變成了增值稅。
  換言之，消費稅徵收環節很可能後移至末端零售，從生產地徵收變為消費地徵收。
  朱為群告訴南方週末記者，「消費地原則會對地方政府的行為帶來刺激，可能會從搶企業變為搶人，通過增加當地消費來獲得地方稅收。」
  他解釋，國際上徵收增值稅就是遵從消費地原則，即在消費地點徵收。WTO有一個貨物貿易的基本原則，就是出口退稅、進口徵稅。進口方是消費國、出口方是生產國，跨境貿易的稅收歸屬進口國。這就是跨境貿易中增值稅消費地原則的具體體現。
  河北金融學院講師臧建文著有《大減稅：大國稅改與經濟發展》一書，他對南方週末記者分析，若消費稅下劃至地方，地方政府會在稅收動機下追求部分商品的消費。比如對於煙、酒等生產大省，其財政收入中消費稅或出現下降，而相關產品的消費大省如東部沿海地區，財政收入中消費稅或將上漲。
  哪些類目具備了後移至零售環節徵稅的條件？
  李遂表示，因為小汽車上牌需要提交發票，因此在零售端具備徵收條件。此外，近期稅務系統培訓時，提到了高端白酒後移至零售端徵稅的可能性。
  未改變稅率，僅將徵收環節後移，一般不會影響終端價格，但計稅依據將會發生變化。
  假設一輛小汽車的出廠價為10萬元，消費稅為5%，生產環節將徵收5000元。經運輸至店鋪銷售，價格上漲到了15萬元。如果小汽車的消費稅改為零售端徵收，同樣是5%的稅率，計稅依據變成了15萬元，消費稅變成了7500元。不過，如果市場下調零售價格，就能抵消增加的稅負。
  目前，消費稅如何逐步下劃至地方仍需明確若干細則。例如，央地之間的劃分比例，下劃的具體類目，省以下政府機關如何進行二次分配等。
  粵開證券研究院院長羅志恒告訴南方週末記者，消費稅下劃地方後，各地增加的收入並不均衡，因此轉移支付也要做出相應調整。
  除此之外，2024年4月，國家稅務總局河南省稅務局工作人員董成才撰文表示，應適當擴大徵收範圍，增強稅收對高檔服務消費的調節功能。
  在他看來，應適當將高檔服務及場所納入消費稅徵收範圍，與原營業稅中娛樂業等稅目銜接，逐步增加高端消費行為稅目，以此彌補當前稅制體系在「營改增」後對娛樂業、高端服務的調控不足。
  克服征管難題
  在消費稅徵收環節後移並穩步下劃地方過程中，基層的稅收征管能力會是一個關鍵變數。
  此前集中在生產及批發環節徵稅，徵收範圍窄，主要面對公司。若後移到消費環節，徵收對象就從公司變成了成千上萬的消費者，徵收難度陡增。
  目前，稅務部門主要採取「以票控稅」的措施，即通過管理和監控發票的開具和使用,達到控制稅源、穩固稅基的目的。
  蘇陽介紹，2023年，他所在的稅務部門做了一個調研，針對金銀首飾類的增值稅及消費稅徵收情況，走訪了幾家重點企業。他們發現，這類商品在零售環節徵收消費稅，只能通過開票情況判斷其業務量。若缺乏其他征管手段，則難以判斷企業是否存在偷漏稅。
  住宿業也是直接面對消費者徵稅。在其他部門的協助下，蘇陽所在的稅務機構通過入住時間、均價等數據分析，發現有的酒店納稅申報銷售額占實際銷售額的比例不到20%，比較不錯的上報到了50%。「住宿業我們有其他數據可以參照，金銀首飾是很難拿到其他數據作為參考的。」
  李遂也坦言，如後移至消費環節徵稅，意味著數據量將出現幾何倍數增長，對稅收征管能力提出了更高要求。
  過去幾年，中國也在持續推進稅收征管體制改革，從「以票管稅」走向「以數治稅」。
  2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於進一步深化稅收征管改革的意見》，提出到2023年要基本建成以「雙隨機、一公開」監管和「互聯網＋監管」為基本手段、以重點監管為補充、以「信用＋風險」監管為基礎的稅務監管新體系，實現從「以票管稅」向「以數治稅」分類精准監管轉變。
  北京大數據協會財稅大數據專委會常務副會長焦瑞進曾公開表示，「以數治稅」能解決部分問題和缺陷，通過數位化方式便捷高效處理資訊，大數據關聯分析可以多方位發現稅收風險，高效防止稅收流失。
  如今，消費稅立法再度提上議程。
  在《國務院2024年度立法工作計畫》中，國務院預備提請全國人大常委會審議消費稅法草案、稅收徵收管理法修訂草案等。
  五年前，財政部、國家稅務總局曾聯合發佈《中華人民共和國消費稅法（徵求意見稿）》。
  其中寫道，目前，消費稅相關改革要求已經落實，立法條件成熟。制定消費稅法，有利於完善消費稅法律制度，增強其科學性、穩定性和權威性，有利於構建適應社會主義市場經濟需要的現代財政制度。
  （吳超 陳楊／文）