一座通車的百米大橋兩側，三五成群地滿聚著人。高空中，一發煙花飆著高音先聲奪人、打著旋兒綻開。隨後，幾束手持煙花加特林「突突突」地向半空噴射，場面堪比過年。
  這是冬至與平安夜之間，再平常不過的一個週六。儘管氣溫降到零下27攝氏度，人們還是一邊打著哆嗦，一邊在哈出的熱氣、汽車的尾氣、煙花的煙火氣裏自娛自樂。
  同樣穿梭在煙霧中的還有交警。儘管此前3年，山西全省實施了嚴格的「禁炮令」，但當晚，交警並沒有驅散或處罰在橋上放煙花的人，只是來回維持交通秩序，讓車道暢通。
  這是2023年末，我在晉北一座小城的見聞。事後我才意識到，這份熱鬧生髮於「規定從嚴」與「執行從寬」之間的錯位。
  兩天後，全國人大常委會法工委主任沈春耀，釋放出鬆動「禁炮令」的信號。
  他指出：地方性法規對全面禁止銷售、燃放煙花爆竹的規定，與《大氣污染防治法》《煙花爆竹安全管理條例》的規定不一致，認識上有分歧，實踐中也較難執行，應當按照上位法（注：效力更高的法律）規定的精神予以修改。
  眼下，當「禁燃與否」再次擺上決策的案桌，「解禁」絕非下達一紙文書、送個順水人情那麼簡單。
  行政上，當年的規定如何環環相扣成為一項「強管制」，解禁就要如何層層鬆綁。曾經迫使決策者「一禁了之」的輿論、安全和環保之憂，也沒法寄希望於概率和僥倖，基層政府和公眾仍然需要建立新的共識。
  但可以肯定的是，圍繞煙花爆竹產生的「禁與放」之爭只是一個縮影。無論法規政策和民意如何流變，承受考驗的，始終是地方社會治理的能力。
  禁與放，規定搖擺30年
  「禁炮令」甚至可以追溯到1907年。
  當年，巡警總局就在《大公報》上勸告民眾：「起花雙響，高入雲霄，遺火落下，貽害非小。販賣燃放，均於禁條。」還言明在先，要是誰家的小子犯了禁，他的父親和兄長要戴枷鎖示眾。此後的袁世凱、南京政府都曾發佈過禁令，但屢禁不止，基本不了了之。
  這個「歷史問題」也延續到新中國。多年前，大型城市成為「禁放令」的最早發起者。一篇名為《首都告別煙花爆竹的前前後後》的記錄文章，還原了北京早年的禁放史。1987年，114名人大代表提議，重點限制或禁止燃放煙花爆竹。當時，煙花爆竹已名列「危險品」目錄，安全事故時有發生。
  北京市政府採納了建議，但步子沒有邁得太大：逐步限制，趨於禁止。那一年，北京三環內禁止燃放煙花爆竹，劃定了311處禁放區，還限制了煙花的銷量和品種，目的是：減少污染、降低噪音、減少火災。
  同一時期，上海也實施了相對寬鬆的「限放令」。當年上海市公安局在給政協委員的答復中提及，上海只是嚴禁在公共場所、主要街道、人口密集的棚戶區、建築工地、存放易燃易爆物品場所和糧油棉等重要物資倉庫周圍燃放。他們顧慮的仍然是安全和環保問題。
  但限制燃放的效果不如預期。有委員提出，上海已經無時不聞爆竹聲，搬遷要放，結婚要放，開業要放，幾乎逢帶「8」的日子都要放，不僅雜訊擾民，還污染空氣。管理條例成了一紙空文，通知也無法落實。另有委員建議，參考當時廣州、深圳的做法，全面禁燃煙花。
  深圳和廣州，先後於1990年和1992年發佈了嚴格的「禁放令」，面向所有單位和個人。深圳更是在製造、運輸方面加以嚴禁。在經歷了1993年「8·5清水河危險化學品倉庫大爆炸」事故之後，深圳的管控更加嚴厲。
  上海沒有下定決心，倒是北京把口子收緊了。1993年春節過後，308位代表委員提案，再次要求立法，徹底禁放煙花。當時，北京市人大也很謹慎，第一次將《禁放規定（草案）》向市民徵求意見，結果表明，約八成的意見贊成「禁」。
  於是，1993年底，北京宣佈市內8個城區全面禁止燃放煙花爆竹。「禁燃令」施行的第一個春節，執法從嚴，除了行政拘留，公安還開出了萬元罰單。
  從嚴執法讓北京過了個安靜的年，可大約從1998年春節開始，在「過年不放炮，沒有過年味兒」的觀念下，違規燃放又到了難以控制的局面。一些聲音還指出，1993年的民意調查，回饋意見主要來自中老年人，對煙花爆竹更有熱情的年輕人，意見沒有充分表達。
  2005年春節，北京的管控成本已經大到需要出動13萬名監督員，在街巷路口嚴防死守，但還是有252人不合作，因違反禁燃令受罰。然而，此時的罰款額度缺乏震懾力，即便是行政拘留，執法機關也傾向於先放人回家過年，畢竟稍加嚴格執法，拘留所又將人滿為患。
  基層幹部疲於奔命，違規燃放卻屢禁不止。見狀，2005年，北京社情民意調查中心再次抽樣調查民意，卻得出了與此前相反的結果：6000名受訪市民中，約八成支持解禁。於是管控的尺度趨松，「全面禁止」又回歸了「限制燃放」。
  之後，一批城市聞風而動。據當時的報導，約有100多個城市相繼解除對煙花爆竹的全面禁令，或以尊重民意、照顧民俗的名義放緩了部分規定。在杭州市區，大年三十、正月初一、初五及正月十五可以燃放；在南京，除夕、初一、初五、十五全天可以燃放，初二至初四、初六至初八在10時至22時可以燃放。
  這還只是政策和民意博弈、搖擺的上半場。
  博弈與循環
  爭議沒有就此結束，戲劇性的轉折，又從2009年開始。
  這一年元宵節，煙花火星落到央視新址北配樓頂，引發了特大火災，造成1名消防員殉職，6名消防員和2名施工人員受傷，直接經濟損失1.6億元。20名被告分別被判處3～7年有期徒刑，包括原央視新址辦主任。這起事故又敲響了安全警鐘，標明了代價。
  之後的2013年，霧霾席捲中東部地區，年平均霧霾日數刷新半個世紀的記錄，緊接著的春節，各地唯恐燃放煙花加劇霧霾的嚴重程度。
  當年春節前夕，北京有記者街訪，115位受訪者中，七成人表示沒有購買煙花爆竹，八成以上的人認為燃放影響空氣品質。之後，北京社情民意調查中心的結果也給出了相似的結論。
  在上海，2015年的社情民意調查裏，九成意見支持全面禁燃煙花。
  這一時期，「要空氣品質」的風頭壓過了「放炮造氣氛」的呼聲。「空氣不分特權」「別拿傳統當擋箭牌」成為新的主流意見。像是進入了一個新的週期般，「限放」又漸趨回歸「禁放」。
  公安部數據顯示，2017年，全國共有444個城市禁止燃放煙花爆竹，764個城市限制燃放。2018年，禁放令擴大到全國803個縣級以上城市，規模之大，史無前例。
  但潮水仍在改變它的流向。
  2023年1月，央視網發起了一項「煙花該不該禁」的微博投票，62.7萬人表明了自己的態度：近40萬人選擇了「應該放」，約20萬人投了「視情況視地區制定政策」，而認為「應該禁」的人數不到4萬。
  一位山西副區長告訴南風窗，從2020年開始，當地在原有「禁炮令」的基礎上，加大了對燃放煙花爆竹的管控力度。但2022年12月，疫情行政管控解除後，當地開始「大面積響炮」，這種氛圍在2023年春節達到高峰。基層繼續管控燃放煙花爆竹的壓力陡增：「誰做這個事情，老百姓就針對誰。」
  儘管禁炮令仍有效，但實際操作中，不同於前兩年的嚴禁嚴查，2023年春節期間，當地沒有對居民燃放做出禁止動作，「相當於默認了」。已經開了這個頭，這位副區長覺得「今年更難管了」。
  回顧過往30多年，我們很容易看到這場煙花「禁與放」之爭的走向，它的上半場是「限—禁—限」，下半場則是以更大的規模從「主限」到「主禁」，如今又迎來新的節點。
  有意思的是，過程中，問題其實還是圍著「安全」和「環保」轉，矛盾仍然發生在民俗和法規之間，並沒有質的變化，至多是些類似「霧霾」的新提法。看上去代表了「大多數」的民意如流水般起伏不定，政策規定也是此一時彼一時。決策和民意交織，「禁與限」捲入了週期迴圈。
  要「年味兒」背後的執行衝突
  政策法規是決策意志的顯現，但它的效力體現在執行當中。在基層實踐中，春節期間由執行規定引發的大小衝突，才是真正的考驗。
  感受最明顯的是公安。鐵道員警學院鐵路警務系副教授何恒攀分析，他們手裏就兩個辦法：罰款和行政拘留。
  按上位法《煙花爆竹安全管理條例》的規定，違規燃放者頂多受罰500元。但高收入的上海覺得力度太小、違規成本太低，震懾不住。2015年，初擬地方條例時，設定最高3萬元的罰款，但沒有獲得審議通過，理由是與上位法不符，有超越立法權限的嫌疑。
  有意思的是，一篇發表於2017年、關於上海煙花管理條例的立法回顧文章透露：原條例自1994年頒行以來，至今沒有罰過一分錢。
  至於行政拘留，動用這一手段的條件更嚴格，只有在違反《治安管理處罰法》的情況下，才有被行政拘留的可能，在放煙花上，它有一個前提：違反國家規定。
  何恒攀引述公安部法制局內部人士的觀點：這裏的「國家規定」，不應包括地方性法規和地方政府規章，但作出禁放限制規定的，卻是地方政府，這就帶來了法律不適用的問題—也就是說，違規放煙花的居民，違反的是地方法規，不是國家規定。嚴格來說，公安機關基本沒辦法依法給出行政拘留處罰。那麼在管控放煙花上，公安借懲罰行管控的手段就更有限了。
  執法中，放煙花時間短、空間分散，執法者很難「抓現行」。即便抓個正著，燃放已成定局，執法目的基本落空，懲罰更多時候帶有「殺一儆百」的色彩。
  一些觀點認為，「禁改限」是個折中方案，兼顧了更多的利益訴求，既尊重了傳統，法規也不至於完全淪為擺設，或能緩和壓力。
  但華東政法大學副教授艾佳慧，早年曾撰文表達她的懷疑：禁放時解決不了的問題，限放就能有效解決嗎？更具體地說，嚴格禁止的時候都沒有禁住，限制時間和地點，又能限得住嗎？
  她認為，「禁」與「限」都是政府安全規制的形式，只不過程度不同。民眾還沒有普遍養成尊重和遵守法律的習慣，而追求「犯禁的快樂」的誘惑依然存在。前述副區長也有同樣的感受，「民眾有逆反心理，越管控他就越想放」。
  眼下，新一輪呼聲中，解禁再次佔據輿論上風，核心理由和過去一樣，與「尋回年味兒」掛鉤。相比之下，治理成本都算是後話了，公眾不太關心。而回到「解禁與否」的決策本身，順水推舟也很難，因為地方還有更多現實顧慮。
  解禁背後的隱形約束力
  春節將至，煙花解禁的呼聲再度高漲，法工委的表態也發酵了1個月，各地卻做出了不同的回應—
  一線城市中，廣州從全域「一刀切」禁放，轉向劃定「禁與限」分區管理，番禺、南沙等5區有了合規燃放煙花爆竹的時間和空間。深圳市應急管理局答復稱，深圳無法滿足安全燃放煙花爆竹的客觀條件，不宜放開煙花爆竹禁令。
  非一線城市中，河南許昌、焦作、鶴壁，陝西咸陽、安徽亳州等，發佈了全域禁燃令。去年曾臨時「限放」的山東濱州和東營，今年又恢復了「禁止」。
  「法工委主任做出解釋以後，大家都在觀望，」前述副區長告訴南風窗，「這不是說政府一紙命令就能解禁的。」
  他解釋，法工委的表態雖然給煙花解禁留出了空間，也重申縣級以上地方政府可以劃定限制或禁止燃放煙花爆竹的時段和區域，但實際操作中還實現不了。因為禁燃禁放煙花爆竹是從「防治大氣污染」的角度實施的，而「城市空氣品質」是中央對地方一個「極其重要」的考核指標，它具體到細顆粒物（PM2.5）濃度、重污染天數、空氣品質優良天數比率。
  「如果咱過年要響炮，污染天數肯定要升高，那幾天PM2.5肯定要爆表，如果不能把允許放炮期間的污染天數從總量上核減，當年的考核就很難過關了。」
  這位副區長說：「指標背後有很多要命的東西，最核心的還是環保問題。它不僅僅是通報批評你的污染天數，相關政策制約還有很多。比如在開發區，污染天數超過以後，環評（注：環境影響評估）不好，能源類的專案審批有些就一票否決了，直接影響地方發展……所以這不是簡簡單單『禁與放』的關係，裏面有難處。」
  並且，「城市空氣品質」並不是針對山西特設的考核要求。
  2021年，「地級及以上城市空氣品質優良天數比率提高到87.5%」成為社會經濟發展的約束性指標，被列入「十四五」規劃綱要。國家發改委前主任張平在2011年解釋過，這裏的「約束性指標」，是必須完成的。
  另據生態環境部生態環境監測司司長柏仇勇，到2020年，全國尚有1/3左右的城市PM2.5濃度達不到國家二級標準，區域性重污染天氣時有發生。
  2023年12月，生態環境部發佈了新的「大氣污染防治重點城市名單」，82個城市位列其中，分佈在京津冀及周邊地區、長三角地區、汾渭平原。前述非一線城市中繼續發佈「全域禁燃令」的許昌、東營、亳州、咸陽，都在這份名單上。
  深圳，空氣品質排名多年穩定在TOP20，很大程度上避免了這項考核指標的壓力，但還是把全面禁燃令堅持到了2024年。為此，深圳應急管理局用4000字長信回復了11位人大代表發來的《關於解除城市民眾燃放煙花爆竹的建議》，解釋深圳不宜放開禁令的原因。
  回復稱，深圳已發展成為超大城市，面積只有北京的1/8、上海的1/3、廣州的1/4，常住人口卻大致相當；全市100米以上的超高層建築有1000多棟，城中村有1500多個，城鎮化率接近100%。「我們除了高密度的建築，就是草木茂盛的城市公園，我們找不到空曠的城鄉接合部。在市政道路、社區通道、自家陽臺、樓頂天臺燃放煙花爆竹，由於安全距離不夠，極易造成火災和人員傷亡事故。」更何況，部分煙花爆竹體積越做越大，部分爆炸威力相當於小型炸彈，民間自發燃放，難以確保安全。
  對於公眾的不同意見，應急管理局也表明了態度：「對於同樣的一件事，個人的喜惡態度往往也是複雜多變的，有些人認同、支持春節燃放煙花爆竹，自己親手燃放時很開心快樂，但當別人燃放影響到他休息或人身安全時，他就會生氣、反對、投訴。」「如果我們簡單順應部分民意訴求，解除市政府執行了30多年的煙花爆竹禁令，可能會犯下失之草率和偏頗的錯誤。」
  治理的重點
  地方有現實差異，共識仍然稀缺。
  「多年的研究表明，法律的作用被人們大大高估了，社會規範而非法律規則，才是社會秩序的主要支撐性力量。」經濟學家張維迎在《法律與社會規範》中寫道，他以此解釋禁燃令屢禁不止、爭議不斷的癥結。
  艾佳慧認為，煙花「禁與放」對立的根本原因，在於當代中國的現代轉型。現代化和城市化，使得許多原來不構成問題的現象成為了問題，對傳統習俗的堅持越來越顯示出它破壞性的一面。在城市公共場所燃放煙花的代價，又無法由具體個人完全消化，必然影響他人，來自政府的干預就獲得了正當性，同時也造成了一個治理難題。
  人大法工委的法律解釋，給下一階段的干預重申了兩個口子，我們暫且擱置實操問題，轉而去看其中提示的治理重點—「法律、行政法規對於銷售、燃放符合品質標準的煙花爆竹未作全面禁止性規定」，同時，「授權縣級以上人民政府可以劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時段和區域」。
  安全是政府最大的顧慮。中國安全生產科學研究院的一篇研究，分析了2007—2011年的503起煙花爆竹事故，最大的安全隱患出現在生產環節，事故占比超九成，其次是儲存環節，死亡情況多發，是監督煙花品質標準的關鍵，也是從源頭管理煙花安全的重點。
  但前面的事故統計存在缺陷，它只從行業企業一端統計事故，不包括居民燃放引發的火災事故。但這項數據有統計難度，只有個別地方零星提及。比如2014年春節期間，長春有80人因放煙花爆竹受傷入院，還引發了13起火災事故，但沒有統計到死亡人數。
  即便如此，權衡利弊之後，一些地方默默重新劃重點。
  前述副區長告訴南風窗，2023年底，山西省安委辦下發通知，要求地方貫徹此前的「禁炮令」，但「實際操作裏面，現在針對的是非法生產、經營、儲存、運輸，對燃放目前還沒有管控。這也是為什麼你在橋上看到，交警只是維護秩序去了，對售賣的小商小販進行勸退，因為他們肯定沒有（經營許可）證，但對燃放的民眾就沒有（勸阻）」。
  環保問題上，全國範圍內，機動車仍是PM2.5的主要來源，建築和道路揚塵、工業生產、燃煤都是大頭，在這一尺度的比較上，春節燃放煙花的影響顯得微不足道。
  來自中國氣象局的研究也早就說明了常識：氣象條件是影響春節期間整體空氣品質的主要因素，煙花爆竹雖帶來短時重污染，但只要大風來，重污染很快能緩解。
  倒是公眾介意的鞭炮擾民、雜訊污染，的確是和廣場舞一樣無法回避的問題。副區長冷不丁拋來一句：「煙花其實挺貴的，除了喜慶節日，誰家也不會經常買來放。」
  另一個值得關注的重點在於，為什麼法律是授權縣級以上地方政府決定禁燃與否，而不是從市一級開始？除了「縣域是中國的基本行政單元」的理由外，其實縣一級更能靈活應對地區差異。
  「大城市已經形成新的習慣了，也理解了，但尤其對於北方，越到小城市小地方鄉鎮村這一級，響炮還是大家約定俗成的過年動作，所以屢禁不止。」
  這位副區長認為，地方不是鐵板一塊，南北有差異，一線和四線城市不同，縣城和農村也不一樣，相比擁擠的深圳，北方相對地廣人稀。「我們有很多城鄉接合點和空曠的地方，完全可以把周邊的可燃物消除，平整土地，消防在旁邊應急，大家也比較能接受。」
  在基層工作多年，他深有體會的一點是，尊重差異很重要。「大城市有大城市的做法，小地方也有小地方的工作方法。」
  2024年的一個夜晚，我和朋友一起在廣州城郊一條街道邊上放煙花，路很寬，但路邊也停著許多私家車，大概夠不上標準的安全，大家心照不宣。當我久違地用打火機點燃煙花引信，還沒點著就拔腿搶跑，那一瞬間的情緒波動和看到煙花騰空的感覺是微妙的，那是一種躲避危險的本能與成功逃脫的僥倖。
  可當晚，有朋友第一次放煙花，就在點燃引信的瞬間，她的手指被灼燒出了一個水泡，雖然傷口不嚴重，但之後2小時，她還是需要靠敷冰塊鎮痛，煙花初體驗並不愉快。
  儘管我的快樂是真實的，但她的疼痛也是真切的。
  （施晶晶／文）