2024年7月初，李行所在的山西省A縣也開始進行機構改革了。
  改革的風已經在山西吹了4年。自2020年以來，山西省已陸續在省內多個縣開展機構改革試點，忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣、太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣都在其中。據此前媒體報導，2024年山西約有5個縣成為改革試點縣，A縣是其中之一。
  面臨改革的縣有一個共同的名字——「人口小縣」。在山西省，這些試點縣的人口都不足20萬。根據第七次全國人口普查的數據，在山西省117個縣級行政區中，常住人口不足20萬的有47個，不足10萬的有16個。
  隨著城市化進程加劇，小縣人口外流，機關事業單位的編制數量沒有縮減，造成財政供養人員比例失衡。而這些小縣往往經濟發展水準不高，財政支出主要依靠上級轉移支付。
  針對這一問題開展的機構改革，期望能通過精簡機構與編制人員，降低縣域的行政成本與財政負擔；更進一步，提高縣域治理效能，推動縣域高質量發展。
  不只是山西。近年來，人口小縣機構改革也逐漸在甘肅、內蒙古、安徽、青海、湖南等地推開。
  各地政府披露的數據中，機構改革的精簡成果顯著。而在數據背後，如何進一步鞏固改革成果，避免落入「精簡再膨脹」的怪圈，是未來各地需要持續面對的問題。
  大部制
  要達到「精簡機構精簡人」的目的，人口小縣的機構改革多採用「大部制式」的改革方式。具體而言，便是將職能相近的黨政機構進行重組整合，堅持「一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責」。
  大部制得以在精簡機構的同時提高政府效能。蘇州大學地方政府研究所所長、教授沈榮華在《大部制》一書中寫道：經驗表明，政府分工過細、機構設置過多，必然導致職能交叉、政出多門、多頭管理、推諉扯皮等問題，成為影響政府效能的體制性障礙。綜觀當代世界各國，發達國家的政府普遍實行大部制，我國也從2008年的第六次政府機構改革開始探索大部制改革。
  以第一批進行改革的河曲縣為例。縣委辦與縣政府辦、縣委宣傳部與縣文化和旅遊局等實行合署辦公，即一套機構、兩個名稱。縣委編辦、老幹局併入組織部；縣委統戰部與縣工商聯機關整合；縣政府辦公室承擔的外事，對臺、港澳工作職能，劃入縣委統戰部；縣信訪局併入政法委。
  同時，原發改局、工信局、能源局、商務局及教育科技局科技方面職能整合，組建發改工信和科技商務局；民政、人力資源和社會保障等部門職能合併；自然資源、林業部門職能合併；縣住建局、交通局合併。
  李行是A縣的巡視辦主任。他告訴南風窗記者，A縣的改革「基本上是按照頭一批（試點縣）那樣去踐行」，機構合併的情況和全省其他縣差不多。但也有因地制宜的部分，由於A縣是綠化重點縣，因此林業局被單獨列了出來。
  據2022年《法治日報》報導，改革完成後，河曲縣黨政機構由36個精簡為22個，領導職數由135名降為114名，涉改事業單位由186個整合為40個，事業編制數由1964名核減為659名。
  對於中青年幹部而言，領導職數的精簡帶來的是晉升通道變窄，「沒有盼頭了，有些人責任心就不強了」。
  數字的精簡帶來的是行政成本的下降。在總人口12.4萬的河曲縣，財政供養人員比例由改革前的32比1提高到40比1。2022年《法治日報》報導提到，隨著黨政工作部門和事業單位減少，公用經費支出減少了367萬，下降8.2%。編制精簡後，人員工資等支出減少了1.33億元。同時，由於各機構合併，辦公場所更加集中，空出辦公用房1.05萬平方米。
  審批效率也隨之提升。以城市規劃、土地規劃、林業規劃為例，改革前由3個部門審批公示，改革後統一由縣規劃和自然資源局審批。《法治日報》報導記錄，副縣長兼任局長後，減少了請示層級，僅辦理流程和公示時間至少可縮短14個工作日。
  成果浮現的同時，改革也會在合併後的機構內部帶來「陣痛」。
  各層級的領導有所變化。A縣和此前的試點縣一樣，機構撤並後，過去的局長成為常務副局長，而縣委常委或副縣長等縣領導兼任新機構的局長，擔任這些局的黨組書記、法定代表人。
  這一定程度上影響了現有人員的工作積極性。李行說：「原來的局長，現在成了副局長，改革以後他積極性不高了，因為主職主責不在他，全都壓到局長身上。」而對於中青年幹部而言，領導職數的精簡帶來的是晉升通道變窄，「沒有盼頭了，有些人責任心就不強了」。
  針對這些情況，第一批改革的河曲縣構建了「實績檔案+綜合考評」的評價體系。據《法治日報》報導，2021年至2022年，河曲縣先後提拔重用17名擔當作為幹部，表彰獎勵10個先進單位和30名優秀幹部，免去履職不到位的2名「一把手」和1名副職，以解決如何「幹得好」的問題。
  李行也認為，「陣痛期」的存在是必然的。「改革的過程要犧牲一部分人的利益，目前大家都是摸著石頭過河。」
  事實上，人口小縣的大部制改革在此前已有多次實踐。陝西省黃龍縣、湖北省隨州市等地，都通過這樣的方式進行過機構改革。但這幾個地區的機構改革並沒有得到長期的鞏固和推廣，而是在機構合併、精簡之後，逐漸又改回了原本的體制。
  黃龍縣的變化尤為典型。據2001年新華社報導，自1994年以來，黃龍縣為了緩解財政壓力，用過許多辦法來精簡機構。1994年，全縣最終撤並了黨政事業單位58個，僅縣直機關就減少了228個吃財政飯的人員。然而，在改革進行了五六年之後，財政供養人員比改革時增加了1100多人，不少合併的機構又恢復了原貌。
  這被稱為機構改革「精簡再膨脹」的怪圈。中央黨校（國家行政學院）教授汪玉凱指出，這種情況並非個例：「通過改革降低政府行政成本，提高政府運行效率，這是黨政機構管理永遠要追求的目標。然而我們雖然經過多次改革，但過去很多改革都沒有走出精簡、膨脹、再精簡再膨脹這個怪圈。」
  上下不對應
  「精簡再膨脹」的怪圈為何產生？
  復旦大學國際關係與公共事務學院教授竺乾威長期關注機構改革，他在論文《地方機構改革的困境：人口小縣大部制改革思考》中，將機構改革後產生的「上下不對應」，總結為導致這種怪圈的主要原因之一。
  「上下不對應」，即下級機構與上級機構之間，並非一一對應設置。這與改革採取的大部制方式有關，多個機構合併，且領導職數減少後，上級與下級的機構之間原本的一一對應被打破。在過往的機構改革中，往往出現一個下級部門要對應多個上級部門的情況。
  「過去是上面千根針，下麵千條線，現在是上面千根針，下麵一條線。」李行說。
  河曲縣就出現了這種情況。《法治日報》報導提到，改革後人員的減少導致部門運轉吃力。如改革後的縣發改工信和科技商務局法定職責23項，24個編制只有11人在崗，內設的發改股連事業編制人員在內5名工作人員要對接市發改委等多個部門。
  在隨州，上下不對應同樣導致人員繁忙。據官方媒體2008年報道，改革後，隨州市有部門事業單位加掛了七塊牌子。當時的隨州檔案局負責人介紹，隨州市檔案局與市檔案館、市黨史辦、市地方誌編纂辦公室四塊牌子、一套班子，僅有12個編制，且接受採訪時「還有2個沒有到位」。
  「局長當科長用，科長當科員用。」這是當年用來形容隨州政府人手不夠、辦事捉襟見肘的一句話。連隨州市機構編制委員會主任夏明元的司機都身兼三職，既是司機，又是通訊員和打字員。
  上下不對應也會帶來上下溝通、運作的不暢。例如，黃龍縣改革後，上級主管部門對絕大部分被撤並的部門，「是開會不通知，檔不下發，該給的資金也不再下撥」。黃龍縣各部門一度需要備兩套章，一套新章在縣裏用，一套老章到省、市用。因為蓋著新公章的檔，上級部門就是不承認、不接受。
  這也影響到下級機構獲得的資源。隨州市改革期間，省裏要求將市農村能源推廣中心作為一個副處級機構設置，而隨州把該機構作為農業局的一個科級單位內設機構。於是，省在安排新農村沼氣改造計畫時，就因「機構未按他們的要求設立」，在2006年將原擬下達給該市的1萬口沼氣改造目標削減為5500口，相應減少經費投入450萬元。
  「過去是上面千根針，下麵千條線，現在是上面千根針，下麵一條線。」
  竺乾威因此在論文中總結：「這種將機構合併的大部制式改革在解決了部門橫向的職能重複、運作不暢的同時，增加了與上級部門協調的成本。」
  而即使要實現橫向的部門內部工作效率提升，也需要時間。李行向南風窗記者透露，目前A縣的改革還是一種「物理變化」，即機構形式上合併了，但業務上還未深度融合，部門內部還是各管各的，「化學反應還沒有產生」。
  改革需要在縱向溝通與橫向溝通兩種成本之間權衡。而黃龍縣和隨州市的改革，在兩種權衡中回歸了原有的結構。據《農村工作通訊》報導，黃龍縣改革兩年後，那些被精簡掉的機構又紛紛回來了。一些上級明文規定要單獨設立的部門，或是上級要求由經濟實體（企業）轉變為行政主管部門的機構，「凡是上面發了文的」，都進行了恢復。
  因此，黃龍縣有人曾形象地總結說：「下改上不改，改了也白改。」
  難解的結
  「上下不對應」帶來的諸多問題，部分已經在山西的人口小縣改革實踐中得到了重視。
  據《法治日報》報導，為了理順上下銜接問題，河曲縣建立了「一對多」「多對一」的運行機制。對上制定市縣機構業務對口情況表，對下細化對應關係，形成縣直單位與鄉鎮黨政機構對應關係表。在部門內則成立由副局長任組長、內設股室（科級工作部門的內設機構）和對應事業單位人員任組員的工作組，負責相應領域工作任務落實，有效解決「一對多」銜接不到位的問題。
  而更難解決的，則是由改革帶來的工作量加大的問題。大部制式改革所進行的，只是機構形式上的合併，各機構原本的職能並未隨之減少，且在改革過渡期，機構內相應的工作人員也並未顯著減少，為何合併後會產生「上下不對應」的情況？
  在李行的觀察中，領導職數的減少是主要原因之一。即使機構所對應的政府職能未減少，權責卻在改革後得到了集中。他舉例，過去每個單位的局長都能直接對接上級，合併後，主要責任都歸到新局長身上，成了一個局長對接多個上級，「局長把這些單位的會開了，就啥時間也沒有了」。
  這也導致了另一方面行政程式的增加。李行瞭解到，副局長可以替局長去參加部門會議，但身為副職無法直接拍板決定，因此還要開完會再向局長彙報、傳達會議內容，再商議決策。這種權責劃分有時也導致部門內部推諉扯皮。這樣一來，效率反而有所降低。
  「承擔責任的人一個人忙不過來，不承擔責任的人人浮於事。」李行總結。
  究其根本，機構改革將機構、領導職數進行了精簡，需要縣裏完成的工作卻並沒有減少。西南地區一位機關單位人員告訴南風窗記者，因為完成不了工作，很多縣級機關會去其他的事業單位借調人員來分擔。
  可見，機構的精簡與膨脹，有著兩套不同的邏輯。人口小縣推行機構改革，是基於經濟發展的邏輯，直接目的在於減少縣一級的財政供養人員；但縣級機構之所以存在這麼多財政供養人員，是因為上級安排了相應的工作需要完成。兩種邏輯並不統一，還存在一定的矛盾。
  人員精簡的背後，更應該精簡的是「事」。
  隨州在改革期間就有精簡「事」的意識。時任隨州市機構編制委員會主任夏明元在接受媒體採訪時談到，改革後，部門內部逐漸學會了統籌安排，「慢慢養成了『不該開的會不開，可以不下鄉的就不下鄉，不用發的檔就不下（發）』這些好習慣」。
  近年來，我國也在持續推進基層減負，整治諸如文山會海、過度留痕、層層簽批等形式主義現象，讓基層投入幹真正有必要的實事，而非只在形式主義中消耗精力。
  人口小縣的機構改革還在鋪開。
  《經濟觀察報》根據第七次人口普查數據統計，除西藏和新疆兩個邊境省份外，全國共有414個人口小縣，且它們大多分佈在GDP 水準不高的中西部省份。未來，這些縣域或許都將面臨改革的抉擇，而如何從此前的改革中汲取經驗，著力走出「精簡再膨脹」的怪圈，是它們需要思考的問題。
  （祝越／文）