張強
  (二)澳門諮詢組織成員的多元性與專業性
  諮詢組織設立的初衷在於加強特區政府與居民之間的互動與互信，形成良好的民主治理效果。這就決定了諮詢組織的成員必須具有代表性：不僅要在產生方式上具有代表性，而且也要在專業素養上具有代表性，同時還需要在參與範圍上具有代表性。換言之，諮詢組織的成員需要在政府主導的前提下盡可能合理地展開探尋。
  第一，諮詢組織成員的產生方式需要多元，但不能轉向直接選舉的途徑。目前，澳門特區尚未就諮詢組織成員如何產生制定法律法規。根據既有的設立依據，諮詢組織的成員一般包括相應行政機關的成員代表、有關社團組織的成員以及專業人士或社會傑出人士。其中，行政機關的成員代表為當然委員，而社團組織成員與專業人士或社會傑出人士則由行政長官批示並予以委任。實踐中，諮詢組織所涉諮詢內容的不同決定著產生方式的不同。如第31/2001號行政法規設立的體育委員會旨在確保體育人員與體育組織參與及主動參加討論體育運動的重大事項並達成共識，因此體育委員會的委任委員由體育團體內部遴選產生；而第9/2018號法律設立的市政諮詢委員會旨在聽取居民有關文化、康樂、環境衛生範圍內的意見或建議，因此該委員會委任委員的產生方式則可由居民自薦或推薦產生。
  2018年設立非政權性市政機構(市政署)時，澳門社會曾就能否直接選舉產生委員而引發爭議。部分意見認為，直接選舉更加能夠代表居民的心聲。但不能直接選舉的最根本的問題在於，直接選舉產生將會賦予該組織政權性質，引發與立法會、政府之間的正當性爭議。換言之，無法確立經選舉產生的立法會、行政長官和以選舉產生的市政署為代表的市政機構的法律關係，打破了決議、執行和諮詢的區別。此外，諮詢組織的最大功能在於民主協商，提供取得社會共識的機會，如若採用直接選舉，則會過度關注選票，引起政治角力，破壞共識的可能，並撕裂社會。故諮詢組織成員的產生方式應當根據諮詢的對象與諮詢的目的進行多樣化的設定，但需要特別注意的是，既不能將某一種方式無限制地推廣，也不能走向直接選舉的方向，否則諮詢組織的屬性將會被徹底改變。
  第二，諮詢組織成員的專業性與代表性在不同組織中的側重點不同。以專家為主還是以社團代表、普通居民為主是諮詢組織成員構成的模式選擇。如若多元性不足，可能造成諮詢效果大打折扣。2005年澳門特區政府曾就解決違法泊車問題提出提升罰款數額以及設定如若不繳納罰款則無法在下一季度為車輛繳納牌照稅、辦理駕駛執照續期等業務的措施。由於諮詢組織中欠缺執法機關的代表、電單車協會的代表等利益相關者，政策法案的出臺實際上無法形成真正的合意，甚至沒有完整地聽取社會的意見，最終導致民間與執法者產生衝突。所以，諮詢組織需要根據諮詢內容的專業性與代表性展開針對性的委任。在專業性要求較高的領域，諮詢組織需要更加側重專家的作用，如經第14/96/M號法令設立的澳門金融管理局諮詢會，其主要職責是就貨幣、金融、外匯、保險政策發表意見，專業性極強，並且關乎澳門金融業的穩定與發展，需要以專門知識作為諮詢基礎，故其成員以專家為主，但應適當注重專家的代表性，除既有的銀行工會代表、保險工會代表、中國銀行澳門分行代表、大西洋銀行代表外，尚有其他金融機構沒有發言機會。在代表性要求較高的領域，諮詢組織需要更加側重廣泛性的特徵，如北區、中區、離島區的社咨委以及市政署市政諮詢委員會的專業性要求不高，關注的重點是本區域內的民生民政事務，故其成員以社團組織代表及自薦產生較為適宜。
  第三，諮詢組織成員需要具有廣泛性，並給予平等的參與可能。密爾指出：「理想上最好的政府形式就是主權或作為最後手段的最高支配權力屬於社會整個集體的那種政府；每個公民不僅對該最終的主權的行使有發言權，而且，至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務。」之所以說這種政府是最為良好的形式，是因為它能夠通過民眾的德善提升社會治理的水準，更能夠因此統合共同體、凝聚民族精神。儘管諮詢組織並非政府，但是其為政府提供資訊、協助政府制定政策的作用已經能夠發揮民眾的德善、促進向心力的形成。所以諮詢組織的成員並非應當始終如一，而是需要根據不同組織的類型進行平等的參與。2014年以前，澳門諮詢組織成員出現長期擔任諮詢委員甚至兼任三個以上組織成員的情形，這實際上不利於平等參與的實施。為此，澳門特區政府規定，社會人士可連任2—3屆，但最長不超過6年，每一社會人士亦不得出任3個以上諮詢組織成員。新規定的出臺加強了諮詢組織平等參與的制度保障，也有助於澳門「陽光政府」的完善。
  (三)澳門諮詢組織運作的規範性與公開性
  諮詢組織的建立並非就意味著過程民主的實現，反而只是民主實踐的開端。因為所有的社會是規範的社會，而所有規範是社會的規範，社會制度化產生的秩序結構過程是傾向於法律化的，這些規範給予制度核心精確的結構，也確定了更嚴密的內涵和外延。如若諮詢組織制度要發揮過程民主的功能，就必須建立一套規範化的運作制度。目前，澳門諮詢組織運作差別較大，但建立了基本的規範，尤其需要指出的是，以城市規劃委員會為代表的諮詢組織已成為更突出的典範。
  第一，通過組織法與內部規章，諮詢組織建立了較為系統的運作規則。第3/2014號行政法規就城市規劃委員會的職權組成及運作方式進行了規範，包含了任期、主席與副主席的職權、全體會議召開的程式、專責小組設定的程式、專項研究開展的要求以及行政支援等內容。《城市規劃委員會內部規章》則明確了成員的義務、缺席機制、運行法定人數與表決要求、專責小組會議機制、回避規則、旁聽規則等內容。二者共同構成了城市規劃委員會的運作系統。以2021年第8次平常全體會議為例，城市規劃委員會主席於9月8日發佈召集書，確定9月15日舉行會議，並提前公佈了會議的議程包括公共工程規劃條件圖草案介紹、私人工程規劃條件圖草案討論、《土地分類及用途》行政法規草案主要內容介紹以及其他事宜。會議當日，首先由政府部門向委員會成員進行內容介紹，然後由成員們共同討論了15幅規劃條件圖與行政法規草案，提出了不少的質疑或建議，接著又由政府部門就公眾的意見進行了回應。如有成員指出在法律法規修訂時是否能夠對火葬場等厭惡性設施進行明確的規劃，政府代表回應，總體而言，這些都屬於市政設施，但會聽取意見，未來在詳細規劃圖中進行特別注明。系統的運作規則為諮詢帶來了操作性較強的技術指引，也為民主提供了制度保障。
  第二，通過公開性的程式要求，提升諮詢組織成員的動力與諮詢效果的說服力。根據第3/2014號行政法規與《城市規劃委員會內部規章》，公開性主要體現在事前、事中與事後公開三個方面。事前公開是指在會議召開至少5天之前，城市規劃委員會需要將會議召集書、議程的資料上傳至委員會網頁。事中公開是指在公開會議召開時，允許通過電視螢幕播放的形式進行旁聽。事後公開是指在會議結束後，委員會將通過新聞媒體播報會議內容，並會在網站上載有關視頻。事前、事中與事後的公開給予了社會及時而清晰的資訊，減少了政府政策缺乏溝通而出現民眾不滿的可能性。同時，諮詢的公開性也促使成員產生更強的使命感與責任感。在調研中，部分成員指出，由於多方位的公開帶來了更大的壓力，因此也會盡可能多地反映居民意見，並從自身專業角度提出建議。故公開性的諮詢也成為城市規劃委員會的重要經驗。
  四、澳門諮詢民主的啟迪與借鑒
  回歸20餘年來，諮詢組織制度在澳門不斷鞏固和發展。儘管在實踐中也存在一些問題，比如，諮詢組織的設立缺乏統一的制度規範，導致諮詢組織曾出現交叉重疊的職責範圍；諮詢組織的成員產生曾缺乏固定的標準，引起社會質疑等等，但是從總體上而言，澳門政府在完善諮詢機制方面所做的大量工作得到了學界和社會的認可，並推動了澳門特區公共行政的民主化與科學化，完善了特區的治理體系與治理能力。在推進全過程人民民主的背景下，具有澳門特色的諮詢民主因其主體的廣泛性與過程的持續性顯示出積極的借鑒作用。
  (一)注重以民眾諮詢為代表的社會治理
  法治社會建設是黨中央高瞻遠矚提出的重大命題。《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》指出要「引領和推動社會力量參與社會治理，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，確保社會治理過程人民參與、成效人民評判、成果人民共用」。申言之，公眾自由表達意見和建議並能與社會治理者雙向溝通和互動是社會力量參與治理的應有之意。過去，政府包攬治理任務、欠缺民主與協同的觀念、缺乏多元管道和機制等因素造成了民眾與社會治理的脫離，甚至使得部分民眾運用社會輿論、特殊關係等非正式方式參與。在城市社區治理中，也存在政府與自治組織間的錯位與失衡，使得居民委員會扮演了政府的角色，模糊了社會組織的作用。在一些省市新興的社會監督員制度，如《河南省政務服務社會監督員工作制度》《廈門市社會保險社會監督員管理辦法》等，雖然加強了民眾參與政府工作的力度，但是其目的主要在於監督和評價，缺乏了過程性。因此，新型社會參與制度呼之欲出。
  澳門諮詢組織制度起源於政府與社會合作治理的需求，並逐步成為吸取民意、穩定社會的重要基礎，特別是在回歸後發展為澳門特區政府發揚民主、團結族群的統合保障。不同類型諮詢組織的建立基於不同的目標定位，並在澳門社會民眾的意見中予以改革與整合。如以解決居住地區民政民生問題為目標的社咨委，經由行政長官設立，具有明確的法律地位，通過定期召開會議，向政府有關部門進行建議與政策實施的交流，得到了政府部門的及時跟進，實現了居民參與社會治理的效果。恰如哈貝馬斯所言，有效的只有相關者作為合理商談的參與者可能同意的規範。社會力量參與社會治理的發展需要在政府的引導下建立正式的諮詢制度，賦予被諮詢者合法的身份，並且通過制度化的運作形成有效的社會環境。這不同於以往純粹的自治組織的性質，也不同於單純的政府角色，或者以監督為主要目的的評判者角色，而是應當回歸諮詢組織作為參與社會治理的協助者的身份。
  具體而言，內地新型社會參與制度可以民眾諮詢組織的建立作為有力的切入點，確保民眾能夠在政策制定的前中後期全過程參與，避免只能事後亡羊補牢的結果。諮詢組織需要由政府統領，根據區域或者專業領域進行劃分，充分發揮諮詢的廣泛性與過程性特徵，將政策制定與民眾諮詢同步進行，同時特別注意諮詢組織成員的產生方式的多元性，確保普通人士都有機會成為其中一員。在外來人口較多的特大城市、改革開放的先行地區等具有多元意見的地方，諮詢組織制度的建設更顯必要。比如具有重大體制創新的橫琴粵澳深度合作區，具有促進澳門經濟適度多元發展、便利澳門居民生活就業的目標定位。內地居民與澳門居民在此地進行深度融合，在諸如對接澳門教育、醫療、社會服務等公共服務保障方面，需要政府及時聽取各方居民的意見，特別是民生事務局、商事事務局、金融發展局、行政事務局等部門都與居民生活就業息息相關。以區域劃分諮詢居住問題、以專業劃分諮詢就業問題，統籌推進諮詢組織制度建設有助於橫琴社會治理政策的有效性與橫琴居民的整體認同感的提升，最終在雙向合作的基礎上完善大灣區法律制度的供給。於其他大型城市而言，諮詢組織制度的建立也有助於外來人口快速融入並貢獻聰明才智，從而確保城市治理水準。
  (二)注重以專家諮詢為代表的協商立法
  法治中國建設是用法治定義中國未來的發展方向。其中，堅持以人民為中心的理念決定了法治中國的秩序觀建基於人民權利的保障。申言之，「越是強調法治，越是要提高立法品質」。而立法品質又與立法過程中程序的正當、公眾的信賴密不可分。故法治中國建設需要與民主程式相伴而行，離不開社會各方的有序參與，特別是專家的建言獻策。從立法內容而言，作為某領域的專業人士能夠掌握關鍵痛點與難點，尊重發展的客觀規律，減少秩序構造的交易成本，維護公民的合法權益；從立法形式而言，專業人士可以避免規範自身的矛盾及其與上位法的衝突，形成運轉良好的制度體系。但在大多數省市，立法協商發展較為緩慢，特別是在協商的主體、程式、效力等問題上仍有很長的路要走，雙向的溝通、協商和對話仍然難以滿足要求。上海等個別省市已建立了立法協商的制度，上海市司法局頒佈了《關於建立上海市政府立法專家庫的通知》(滬司發〔2021〕69號)，納入了30位立法專家，並明確了工作的職責是對政府立法規劃、立法草案等提出建議、進行論證和評估。但30位專家大多是法學教學科研人員，其他領域人員較少，且對工作方式規定得十分簡略。因此，內地省市的專家諮詢制度尚有進一步完善的必要。
  參考澳門諮詢組織制度的實踐經驗，內地以專家諮詢為代表的立法協商制度改革或可從以下三點展開。第一，分類設立立法諮詢組織，或在統一的立法專家庫中設立專責小組。澳門諮詢組織根據施政領域的不同進行分別設立，確保了專業性的要求。但也需要注意的是，過往澳門諮詢組織也存在職責重疊的情形，為了回應社會精兵簡政的訴求，澳門諮詢組織也在不斷整合，形成高效的諮詢模式。目前內地省市在專家諮詢組織建設方面應該進一步按照施政方針劃分專業領域，從而更好地形成有效意見。第二，明確專家諮詢的法律地位。澳門諮詢組織在其設立的法律依據中都會明確主要地位和職責，如協助制定政策等。在實踐中，以城市更新委員會為代表的諮詢組織亦會對政府擬頒佈的行政法規或擬提交立法會的立法草案發表意見，並成為程式性要件。內地在完善該制度時亦應定位好相關諮詢的性質，將以專家諮詢為代表的立法協商制度化。第三，專家諮詢的程式規範化與透明化。從專家的委任到會議的召開都需要給予社會較為明確的標準。這也是澳門諮詢組織實踐中不斷探索出來的制度經驗。特別是增加自薦方式、定期召開會議、允許社會人士旁聽等新措施都為澳門諮詢效果帶來了更大的益處。民眾對諮詢所立之法也更加期待。與公民直接通過網路諮詢或書面諮詢不同的是，專家現場諮詢能夠通過作為公民的內部視角與作為客觀學者的外部視角兩個方面展開論證，同時還能直接與政府對話，有效地提升了政府與社會的互動性。
  五、結語
  回顧澳門諮詢組織制度實踐的歷程可以發現，諮詢組織在澳門發展的早期主要是澳葡政府平衡族群利益與調和社會矛盾的產物。然而，隨著澳門回歸與「澳人治澳」、高度自治方針的實行，諮詢組織制度已不再是殖民統治者穩定社會的手段，而成為社會治理法治化、增強中華民族共同體意識的過程民主機制。儘管澳門諮詢組織制度在回歸後的實踐中也存在一些缺陷，但是特區政府高度重視，並在20餘年的發展中不斷修正與完善。由此，澳門逐步建立起了具有自身特色的諮詢民主制度。概括而言，澳門推進諮詢組織制度民主化體現在組織的設立、成員的構成與運作的規範三大方面。
  借鑒澳門諮詢組織制度實踐的經驗，並考慮到我國推進完善全過程人民民主的目標，我國內地諮詢組織的建立與完善宜從民眾諮詢與專家諮詢兩個方面入手。在諮詢範圍上，需要根據諮詢的內容劃分為社會治理與立法協商，前者主要以民眾為主，後者則主要以專家為主。同時，在推進諮詢組織建立與完善的過程中，宜加強諮詢對象的類型化，明確諮詢的法律地位，逐步構建諮詢的規範體系。最終以諮詢組織的實踐完善全過程人民民主，推進法治社會、法治政府與法治中國的全面建設。
  （下）