蔣朝陽
  2021年9月，中央在《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》第26部分專門規定了深合區建設發展的法治保障，對深合區法治建設提出了五項任務：一是民商事規則的構建，涉及深合區特殊政策的落實；二是合作區條例的制定，涉及深合區組織法和職權；三是就深合區有關事項的立法權，由珠海行使經濟特區立法權解決；四是構建多元商事糾紛解決機制；五是強化橫琴深合區法院職能和作用。
  上述任務中，關鍵就是用足用好珠海經濟特區變通立法權。總體方案明確指出，「用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。」在上述任務中，除涉及法院、檢察院的職能強化需由中央立法外，涉及珠海經濟特區變通立法權的可能有：民商事規則的構建，需要變通國家有關民商事法律、行政法規；合作區條例涉及中央立法，但需要經濟特區立法予以具體化、細則化落實；多元商事糾紛解決機制的構建，也需要經濟特區變通立法。
  深合區屬於粵澳合作區，不涉及憲法組織法當中行政區劃的調整，也沒有建立完整的一級政權，所以仍在珠海經濟特區的行政區域之內。由珠海經濟特區為深合區立法，在政策先行的情況下，可以為深合區建設提供充分的法治資源。因此，如何用足用好經濟特區立法權，為深合區建設提供好法治保障服務，是在憲法基本法框架內，粵澳之間、珠澳之間需要抓緊研究的重要課題。
  從一般性研究和具體問題相結合出發，有關深合區的立法，需要處理好以下六對法律關係。
  一、處理好地方性法規制定權與經濟特區立法權的關係
  1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議決定授予珠海經濟特區立法權。2000年國家立法法賦予珠海市「較大市立法權」即地方性法規制定權，2015年立法法修改，將較大市立法權改為「設區的市立法權」。
  設區的市地方性立法權與經濟特區立法權的主要區別是：
  從立法權來源看，設區市立法權來源於憲法、組織法、立法法的法定賦權，而經濟特區立法權原本來自於全國人大常委會的授權，後由立法法納入。
  從立法事項來看，限於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項（立法法第72條第2款、第73條第6款），而經濟特區立法權的事項並無明確限制。
  從立法程式來看，設區市的立法權須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行，而經濟特區立法報送全國人大常委會備案，並說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。（立法法第98條第5款）
  從立法原則來看，設區市立法遵守與上位法「不抵觸」原則，而經濟特區立法則可根據授權對法律、行政法規、地方性法規作出變通規定。（立法法第72條、第74條）
  從法律適用來看，在設區市行政區域內，適用地方法規，在經濟特區範圍內，適用經濟特區立法。如設區市與經濟特區行政區域重疊，且有經濟特區立法時，一般優先適用經濟特區立法。
  從珠海經濟特區立法實踐來看，總體上經歷了三個階段：第一階段–1996年獲得立法權至2000年立法法頒佈實施前，只有單一經濟特區立法權；第二階段–2000年立法法頒佈實施後至2010年特區擴容前，擁有經濟特區立法權和較大市立法權，但因經濟特區立法權受到特區範圍的限制，這一時期立法以較大市法規為主；第三階段–2010年特區擴容至今，兩個立法權適用範圍重合，這一時期較多地使用經濟特區立法權。
  2021年，橫琴深合區總體方案將深合區立法主要賦予珠海經濟特區立法運作，這就需要將珠海設區市立法與經濟特區立法區別開來。從為深合區建設的立法來看，珠海經濟特區有關深合區的立法，在立法權限方面，要取得全國人大常委會的授權，在立法事項方面，只要屬於深合區改革創新實踐需要，立法上並無限制；在立法程式上，報全國人大常委會備案，只是需要說明變通的情況；在立法原則上，可以對法律、行政法規、省級地方性法規做變通規定；在法律適用方面，在深合區優先適用經濟特區立法，當然經濟特區立法也可界定適用範圍，將深合區立法覆蓋整個經濟特區，為經濟特區發展服務。
  二、處理好經濟特區立法與粵澳、珠澳協同立法的關係
  協同立法，是由今年全國人大修訂地方組織法時增加的。2022年3月11日，十三屆全國人大五次會議審議通過《關於修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》，明確規定了區域協同立法、區域發展合作機制在國家法治體系中的地位。其中，第10條第3款規定：「省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。」第49條第3款規定：「省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。」第80條規定：「縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略，結合地方實際需要，可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制，加強區域合作。上級人民政府應當對下級人民政府的區域合作工作進行指導、協調和監督。」上述規定，是設區市及其以上地方人大及其常委會開展區域協同立法的組織法依據。
  協同立法包括聯合立法、合作立法、協作立法等形式。由於澳門與內地地方存在不同的立法機制，聯合立法需要解決的法律前提問題難度太大，同時，深合區本身目前尚不是憲法組織法下完整的一級政權，深合區本身沒有地方立法權。加之，深合區中，除在橫琴的澳門大學由全國人大常委會授權實行澳門法律之外，深合區的其他部分尚未由全國人大常委會授權實行澳門法律，所以，澳門目前無權對深合區立法。那麼，如何就深合區進行協同立法呢？
  首先，需要明確的是，某些事項，可以沿用傳統的解決民商事規則衝突的辦法，例如相互承認、按照衝突法規則選擇對方的法律以解決民商事規則衝突問題。
  其次，對於機制對接、規則銜接的事項，由雙方協商一致，在法律概念、法律原則和法律執行和適用等方面取得一致，雙方按各自的立法程式進行合作立法、協作立法。
  再次，屬於深合區創新實踐需要的事項，雙方事先協商確定，明確需要變通法律、行政法規和地方性法規的情況，宜由珠海經濟立法主導。
  三、處理好深合區政策制定權與經濟特區立法權的關係
  立法銜接，政策先行。在深合區建設發展的歷程中，政策，尤其是中央政策起著關鍵性的引領和規範作用。橫琴深合區總體方案就是由中共中央、國務院聯合發佈的，這是深合區建設發展的總體指引。在總體方案中，明確了深合區新產業政策、新家園政策、新體系政策和新體制政策。根據2022年廣東省發改委的介紹，橫琴深合區的政策體系正在穩步構建，逐步形成「1+1+1+N」政策框架體系。第一個「1」即合作區條例，因為深合區涉及到「一國兩制」，很多事權在中央，目前雙方也在共同爭取中央相關的立法部門儘快來制定合作區的條例；第二個「1」即實施方案，目前已經制定出臺；第三個「1」即總體發展規劃，目前已形成文本初稿；「N」即相關配套政策，配合總體方案中推動橫琴深度合作的先行先試檔和舉措。在中央各相關部委的大力支持推動下，配套政策一項一項都在扎實地推動、落地，特別是個人所得稅15%優惠政策已於2022年1月1日開始實施，境內外高端人才和緊缺人才清單及管理辦法等配套政策正抓緊制定；鼓勵類產業目錄、企業所得稅優惠目錄、放寬市場准入特別措施等重點政策制定順利推進。
  從目前深合區有關規範性檔的實施情況來看，分為中央政策和橫琴管理機構公佈的政策。其中，中央政策有以下7項：
  1、中共中央國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（2021-09-05）
  2、發展改革委關於印發《粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展中央預算內投資專項管理辦法》的通知（2021-04-02）
  3、中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《建設高標準市場體系行動方案》（2021-01-31）
  4、全國人民代表大會常務委員會《關於授權澳門特別行政區對橫琴口岸澳方口岸區及相關延伸區實施管轄的決定》（2019-10-26）
  5、國家發展改革委關於印發《橫琴國際休閒旅遊島建設方案》的通知（2019-04-09）
  6、國務院關於橫琴國際休閒旅遊島建設方案的批復（2019-03-21）
  7、《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（2019-02-18）
  橫琴管理機構公佈的政策分為產業政策、惠澳政策、科技政策、人才政策、金融政策和其他政策等6個部分。每一部分的政策如下。
  1、產業政策。主要有5項：
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區鼓勵發展試點區域飯堂暫行辦法》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《廣東自貿試驗區橫琴片區產業培育和扶持暫行辦法》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區支持律師行業發展的暫行辦法》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區支持人工智慧產業發展暫行辦法》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區促進休閒旅遊業發展辦法》的通知（2021-09-01）
  2、惠澳政策。主要有2項：
  關於印發《關於鼓勵澳門企業在橫琴跨境辦公暫行辦法實施細則（2021年修訂）》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區鼓勵澳門企業在橫琴跨境辦公暫行辦法(2020年修訂)》的通知（2021-09-01）
  3、科技政策。主要有7項：
  橫琴新區黨政辦公室關於印發《橫琴新區及一體化區域企業研究開發費補助資金管理暫行辦法（修訂）》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區科技型企業科技計畫專案配套扶持暫行辦法（修訂）的通知》（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區科技型企業辦公場地租金補貼暫行辦法(修訂)》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區創新創業大賽無償資助專項資金管理暫行辦法（修訂）》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區關於舉辦創新創業大賽並給予優勝團隊無償資助的暫行辦法（修訂）》的通知2021-09-01
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區進一步推動高新技術企業高品質發展的扶持辦法(暫行)》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區加快創新驅動企業及團隊引進培育扶持辦法》的通知（2021-09-01）
  4、人才政策。主要有4項：
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區引進人才租房和生活補貼暫行辦法》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區特殊人才獎勵辦法補充規定》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區特殊人才獎勵辦法》的通知（2021-09-01）
  橫琴新區管委會辦公室關於印發《橫琴新區博士後管理辦法》的通知（2021-09-01）
  5、金融政策。主要有2項：
  橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《橫琴粵澳深度合作區支援企業赴澳門發行公司債券專項扶持辦法（暫行）》的通知（2021-12-30）
  橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《橫琴粵澳深度合作區外商投資股權投資類企業試點辦法（暫行）》的通知（2021-12-29）
  6、其他政策。主要有2項：
  橫琴粵澳深度合作區執行委員會關於印發《降低橫琴粵澳深度合作區企業綜合成本的十條措施》的通知（2022-03-28）
  關於印發《橫琴新區促進總部經濟發展辦法》的通知（2021-09-01）
  從上述情況看，目前在深合區實施的規範性檔具有約束力，主要是中央政策和橫琴管理機構公佈的政策，這主要是因為深合區的改革創新涉及中央事權，以政策來變通更有效率。況且，經濟特區立法行使變通權，也需要事先取得突破中央現行政策的授權。但從規範性檔的效力和深合區的長遠發展看，以政策取代法律法規顯然不符合憲法和法治原則。但是，可以預計的是，深合區規範性檔的制定和實施，未來可能在較長一段時間要走「改革先行—-政策突破—法律法規承認」的路徑，迫切需要解決深合區規範性檔的穩定性和合法性問題。
  （上，原載《澳門法政》）