公共資源交易，再一次迎來改革。
  2024年7月18日，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》中提出：要構建全國統一大市場，建立健全統一規範、資訊共用的招標投標和政府、事業單位、國有企業採購等公共資源交易平臺體系。
  據中國人民大學公共資源交易研究中心執行主任王叢虎的觀察，2015年以後，國務院便要求整合建立統一的公共資源交易平臺。「大的平臺體系架構都有了，現在的問題就是它不規範、不統一、資訊不共用。尤其國有企業，還沒進到這個體系中來。」他對南方週末記者說。
  王叢虎還兼任財政部中國政府採購網諮詢專家，參與過國家發展改革委牽頭的「公共資源交易平臺整合成效評價及其相關機制研究」等專案。
  公共資源交易，既包括公共部門利用財政收入或專項資金對公共資源的購買，也包括公共部門通過法定程式向社會轉讓公共資源的使用權或者出讓產權的行為。
  中國物流與採購聯合會發佈的《中國公共採購發展報告（2023）》顯示，2023年中國公共資源交易，包括工程建設專案招標投標、政府採購、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易四大板塊，交易數量176萬個，交易額21.9萬億元。2023年全國公共採購總額超46萬億元，約占當年全國GDP的36%。
  巨額的交易量，都離不開一個叫作「公共資源交易平臺」的系統。
  自下而上，改革二十年
  中國公共資源交易的改革路徑，是自下而上的。
  2002年11月，浙江省紹興市公共資源交易中心成立，拉開了公共資源交易平臺整合改革的序幕。當年，紹興開創性地將政府採購、工程建設、產權交易、土地礦業四大領域的交易市場和機構整合統一納入公共資源交易中心，形成統一的公共資源交易平臺，主要是線下交易。
  早期公共資源交易治理和改革目標與反腐有關。
  尹劍斌是浙江省招標投標協會副秘書長、浙江省公共資源交易治理現代化研究中心執行主任，曾長期在浙江省發展和改革委員會工作。他告訴南方週末記者，為了實現監管的可操作性，當時紀檢監察部門在交易中心設立了辦公室，有人員駐場監管。
  他說，「集中統一進場的目的很簡單，對控制腐敗和加強監管提供了一個有利的載體。」
  在他看來，紹興市公共資源交易中心的成立，屬於典型的「物理整合」，即將政府採購、工程建設、國有土地和礦產權、國有資產等各類型的分散交易集中到統一的交易平臺，以交易大廳、開標室、評標室、監控室等實體設施做支撐。
  時任國務院發展研究中心政府採購管理體制改革課題組副組長林初寶曾撰文指出，最初，紹興市建立了由市政府採購管理辦公室負責監管，市政府採購中心負責操作的政府採購管理體制和運作機制。但由於兩者均設在財政局，「裁判員」與「運動員」不分，影響著政府採購制度改革的進一步發展。
  改革後，紹興市將政府採購中心所履行的政府採購職能等成建制劃入公共資源交易中心，與財政部門脫鉤。
  尹劍斌回憶，一位時任中央領導曾調研過紹興市公共資源交易中心，肯定了這種模式，並向全國做經驗推廣。
  王叢虎曾在文章中引用時任紹興市公共資源交易中心主任陳建國的話，「（當時）每天都要接待來自全國各地的參觀者。高峰時一天有四五家單位來訪，我們真是有些應接不暇。」
  全國多地來紹興學習後，在尚無中央政策指導的情況下，不少地方根據自身情況整合了公共資源交易平臺，有的地方還在此基礎上進行了創新。其中安徽合肥的公共資源交易平臺的創新特點最為突出。
  2013年，合肥不僅把各個分散的交易平臺整合在一起，還成立了新的綜合監管機構，即合肥市公共資源交易監督管理局，之後，還通過地方立法，將招標投標等領域的執法監督權授權給了新成立的公共資源交易監督管理局。國內不少學者稱之為「化學整合」。
  中國政府網記錄，2015年10月，時任國務院總理李克強到合肥市公共資源交易平臺視察，稱讚這裏創造性地實現了公共資源「網下無交易，網上全公開」，並強調「公共資源是人民的資產，政府要讓公共資源交易在陽光下操作，提高和優化資源配置效率，對人民資產負責」。
  但放眼全國，在2010年之前，絕大部分地方的工程建設專案招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府採購等處於分散狀態。不同行業的交易獨立運行，交易場所分散設立。如住建部門有專門的工程招標中心，國資部門有自己的產權交易中心，衛健部門有藥品採購中心……這些業務主管部門可以自己採購並進行自我監管。
  在王叢虎看來，「這種管辦一體的模式使得政府部門既是市場的運作者,又是市場運作的監督者。」一身二任，難以有效監督。
  整體來看，在「物理整合」「化學整合」中，監管由分散在各個相關部門的「體內」轉移到「體外」。不同的是，「化學整合」中由各個相關部門的「兼管」，變成了由公共資源交易監督管理局來「專管」，管辦分離更為徹底。
  2015年，公共資源交易整合進入中央議程。當年8月國務院辦公廳印發的《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發〔2015〕63號）要求，地方各級政府在2016年6月底前基本完成對分散設立的工程建設專案招投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府採購等交易市場整合，建立統一的公共資源交易平臺。
  這一年，成為里程碑式的時點。中國人民大學公共資源交易研究中心觀測到，2015年中央相關法規規章出臺了3條，地方法規規章出臺了105條。
  其中具有鮮明特色的是2016年2月17日出臺的《浙江省整合建立統一的公共資源交易平臺實施方案》，提出「逐步推動其他公共資源進入統一平臺進行交易，適時實現相關系統向統一的政務雲平臺遷移，實現公共資源交易平臺從依託有形場所向以電子化平臺為主轉變」。
  尹劍斌參與了上述方案的起草工作。他告訴南方週末記者，浙江並未推行「物理整合」「化學整合」，發現它們的成本太高、效率跟效果（一般），「各個部門意見也不太一樣」。
  為貫徹落實63號文，浙江實施了「電子化整合」，整合路徑就是將交易從線下搬到線上，將制度語言翻譯成軟體語言，軟體語言又變成線上的操作規範，招標人與投標人在系統上就可以完成操作。「舉個例子，就是招標檔的下載現在免費了。以前標書要一本本背過去的，現在招投標電子化提高了效率，不用浪費大家的時間。」
  改變還發生在資訊獲取途徑。
  羅鵬是某市公共資源交易中心的一名工作人員，他向南方週末記者介紹，以前月交易了多少宗建設工程專案，採購多少金額，都要通過人工一項項報上去，再由市上傳至省。但每個地方數據標準不一樣，導致收集的數據很難使用。公共資源交易平臺構建起來後，實現了數據的自動推送和報送。「原來的招標資訊，你並不知道在哪兒發佈，現在至少有統一的資訊化平臺。」
  按照63號文的要求，各省級政府應根據經濟發展水準和公共資源交易市場發育狀況，合理佈局本地區公共資源交易平臺。設區的市級以上地方政府應整合建立本地區統一的公共資源交易平臺。縣級政府不再新設公共資源交易平臺，已經設立的應整合為市級公共資源交易平臺的分支機構。
  2016年12月1日，時任國家發展改革委員會法規司司長李亢在接受採訪時說，公共資源交易平臺整合工作已取得階段性成果，全國各類交易平臺已從4103個整合為500餘個，數量減少約85%。
  仍有痼疾
  總體來看，目前全國公共資源交易大市場正在形成，但仍然存在不少客觀問題。
  北京市東衛（長沙）律師事務所高級合夥人胡高飛曾在湖南省長沙市公共資源交易中心任職多年。他告訴南方週末記者，目前公共資源交易綜合性立法缺位，規則之間的衝突也時常可見。最為理論界與實務界詬病的是招標投標法與政府採購法兩法的衝突。
  比如，兩法對監管主體有不同規定，政府採購統一由財政部門負責監管，而招標投標由發改、住建、國土等相關行政部門負責監管。這一規定導致採用財政預算資金的房建市政招標專案，是由住建部門還是財政部門監管，並不明確。「法律的競合與衝突，給實務操作帶來法律適用困境，也給採購執行主體提供了規避法律的空間。」
  胡高飛向南方週末記者介紹，各地通過成立公共資源交易中心，整合建立統一平臺，從體制上解決了「管辦不分」的問題，但並未通過法律及時確認這一改革成果，導致公共資源交易中心的法律性質、地位、職責職能沒有明確的法律規定。「有的地方在立法、地方規章中，地方保護主義就出現了。」
  尹劍斌觀察，即便如浙江這樣經濟發達、相對開放的省份，依然會形成制度壁壘。他調研浙江某縣時發現，當地設立專案招投標規則時就明確，投標人只要在當地取得3A級信用等級，評標時就加一分。「如果說想封閉市場，就可以通過設立規則來達到目的。」
  在政府採購，以及政府投資或國有資本投資的招投標專案中，「相關行政主管部門同樣既當運動員又當裁判員，集專案組織、招標審批、交易監督於一身，形成典型的體內監管。」胡高飛說。
  在國家頂層設計上，政策制定者注意到了管理權與監督權不分的弊端，63號文提出了公共資源交易服務、管理與監督職能相互分離的改革目標，但沒有提出落實管理權與監督權分離的具體措施。
  此外，公共資源交易市場中也存在資訊不對稱、不共用的問題。
  王叢虎從已有的調研中發現，絕大部分地區的公共資源交易平臺的交易系統都存在「實際介面管控主體隱性排他」現象，即平臺電子系統供應商對其他廠商設置了排他性障礙，以技術壁壘方式拒絕其他工具軟體或交易系統接入本系統。於是，平臺單一供應商下的運行模式實際上就形成了單一供應商控制並壟斷平臺交易系統的現象，「可能存在企業技術壟斷並威脅交易安全的情況，甚至出現供應商綁架公共部門的現象」。
  「提前談好後才走程式」
  公共資源交易涉及巨大的利益，是腐敗易發高發領域。
  2024年7月22日，浙江省招標投標管理中心發佈了《關於2024年上半年浙江省綜合性評標專家庫評標專家除名情況的通報》，提到2024年上半年省庫清查出26名問題專家和失格專家，並被官方除名。
  「（公共資源交易平臺）從形式上看，確實顯得更公開一點。但大家可能還是感覺到有問題。」羅鵬向南方週末記者強調，全流程電子化確為公共資源交易帶來了更加高效便捷、公開透明的服務，卻無法完全規避定標、串標，甚至腐敗現象。
  一個專案從招標到投標企業中標，中間至少經過3個關鍵環節，即招標代理機構製作檔、公共資源交易中心抽取專家，以及專家評審。看似嚴格保密的招投標資訊容易被提前洩露、公開。
  羅鵬說，有的招標企業、投標企業、代理機構等對評標專家肆意「圍獵」。開標前，各投標人會與「黃牛」聯絡，收集其他投標人資訊，並向可能參與評標的專家傳送資訊。相關專家一旦被抽中為評委，也會向「黃牛」進行暗示。「尤其是一些行業的稀缺專家，有公司早就全部買通了。」
  在南方週末此前報導的《隱秘的「心理健康」生意：圍標、迎檢、合謀》一文中，一位業內人士曾透露，如果專案由地方採購代理商委託去做，一般要抽走40%-50%的利潤。此外，每位評審專家需額外支付500-1000元的出場費。
  2024年7月8日，中央紀委國家監委網站發佈了國家電網、南方電網、華能、華電、國家能源、國電投等電力央企關於二十屆中央第一輪巡視整改進展情況的通報，各大央企在新能源整改方面的內容不少聚集在投資的合規性、招投標的廉潔風險防控等方面。
  林鋒是某省屬國企招投標負責人，他向南方週末記者坦陳，即便有統一的平臺，招投標有時也是流於形式。「公司都有自己的資源庫，內部招投標時，會優先與這些企業合作。提前談好後才走（程式），從形式上來說都是合理、合法、合規的。這不算秘密。我們只通過人脈來獲取市場資訊。」
  「你看到的（招標）資訊與你沒有任何關係，完全可以這麼說。」林鋒回憶，2017年4月，北方某市公共資源交易平臺發佈了一則1.7億元的招標公告，該專案預計建成全市最大的綜合市場，但投標時間只有5天。林鋒托關係打聽到，該專案於2014年已經做完，對方回復他，「前幾年市里的生態紅線批文一直下不來，（招標）只不過是走個手續。我們都市場運作兩年了。」
  打破地域壁壘
  事實上，大型國企尤其是央企都有獨立的招標採購平臺，這些平臺游離於各地的公共資源交易平臺。
  中國石油物資有限公司的一位工作人員曾在《招標採購管理》雜誌發表題為《新形勢下央企招標機構職能定位和作用芻議》的文章，提出央企招標機構面臨的問題：有些招標機構既當裁判員，又當運動員，管辦不分。「使央企招標機構和社會上的招標機構無法在同一起跑線上公平競爭，違反了公平競爭的原則，不利於央企招標機構的健康發展。」
  他還指出，部分央企存在應該招標的不招標，應該公開招標的變為邀請招標的問題。甚至有的企業拆分專案，人為降低專案單次採購的估算金額，規避招標。「類似的違法違規現象，具有隱蔽性，不易被審計監察所發現。」
  王叢虎認為，在可能的情況下，國企也應該進入公共資源交易統一平臺的體系。「至少你的資訊大家都看得到，是共用的。」
  政策的信號已經開始釋放。
  廣東某地公共資源交易中心的一位工作人員告訴南方週末記者，目前當地已經開始要求國企統一進入當地的公共資源交易平臺，「包括私人企業的專案，如果有意願進場交易，我們也歡迎。但外省的專案目前還沒有做過。」
  63號文提出，鼓勵整合建立跨行政區域的公共資源交易平臺。「各省級政府應積極創造條件，通過加強區域合作、引入競爭機制、優化平臺結構等手段，在堅持依法監督前提下探索推進交易主體跨行政區域自主選擇公共資源交易平臺。」
  從地方實踐來看，重慶、廣州等少數地方正探索建立企業化的交易平臺。2016年5月，重慶市整合工程招投標、政府採購、土地和礦業權、機電設備招投標、國有資產等五個市級交易平臺，組建重慶市公共資源交易中心，與重慶聯交所集團一個機構、兩塊牌子運行，成為全國首個實行「政府強監管、市場化運行、企業化管理」的省級公共資源交易平臺。
  該平臺吸引到湖北恩施清江流域整治、南京中油凱威石化有限公司60%股權、長江上游航道資產等一大批異地交易專案入場，突破了屬地化的交易限制。
  「但大多數公共資源交易中心兼具公共屬性和市場屬性。」尹劍斌告訴南方週末記者，公共資源交易中心是屬地化的場內交易模式，市場被分割掉了，就形成了地盤意識。
  「市場化意義上的（公共資源交易中心）在物理上應該變為線上，在性質上由事業單位變成企業。沒有市場的封閉和條塊分割，沒有所謂的地盤意識。深圳的專案可以在杭州交易，杭州的專案可以在深圳交易，也就是真正實現買全國、賣全國。」他說。
  （趙繼林／文）