蔣朝陽
  四、處理好深合區與經濟特區的關係
  根據深合區總體方案，深合區管理機構實行開發管理和屬地管理分設。開發管理機構由管委會和執行機構組成，在執行機構下設9個行政部門。屬地管理機構由廣東省省委和省政府派出，設立廣東省政府橫琴辦公室。這種管理模式，既不同於內地其他區域合作管理模式，也不同於深圳前海粵港合作區管理模式。
  在深合區管理模式下，橫琴開發管理完全交由深合區管委會和執委會，橫琴的屬地管理上升為省級管理，與珠海只存在橫向關係。在這種模式下，珠海如何為深合區的建設發展用足用好經濟特區立法權呢？
  首先，需要明確的是深合區管理機構與珠海經濟特區的關係是合作、協作和支援的關係。正如總體方案開宗明義所指出的那樣，「新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區開發開放，是深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，是豐富「一國兩制」實踐的重大部署，是為澳門長遠發展注入的重要動力，有利於推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局」，是「全面貫徹落實習近平總書記關於粵澳合作開發橫琴的重要指示精神」的重要體現。因此，在深合區新體制下，深合區管理機構和執行機構需要與珠海經濟特區緊密合作，加強協作，珠海經濟特區全力支持深合區建設發展。
  其次，中央已明確珠海經濟特區要為深合區的改革創新實踐用足用好經濟特區的變通立法權。這就要求，一方面，深合區要履行改革創新、政策突破的主體責任，及時將政策突破提升為中央和省級的變通授權，提交經濟特區立法；另一方面，珠海經濟特區提升立法效率，及時做好在取得中央和省級的變通立法授權下，做好深合區的變通立法，為深合區建設發展提供法治保障。同時，在取得上位法授權的前提下，適時將針對深合區的立法延伸適用於整個經濟特區範圍，建設新時代中國特色社會主義現代化國際化經濟特區。
  再次，需要考慮經濟特區在為深合區立法時，如何建立起充分平衡和保障深合區各方利益的立法機制，以達到圍繞總體方案所確立的「四新」任務，穩步實現澳門經濟適度多元化的目標。
  五、處理好「一攬子」授權立法與單項授權立法的關係
  經濟特區立法權，屬於全國人大常委會「一攬子」授權立法，即概括授權立法。根據立法法第90條的規定和全國人大的授權決定，經濟特區的地方國家權力機關有權「根據經濟特區的具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規」，即在不違背上述準則的前提下，對上位法包括國家的一般法律法規行政規章進行變通，經濟特區的所有法規不必都要與上位法保持一致。
  根據總體方案，「允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。」按照總體方案第27部分的規定，「支援合作區以清單式申請授權方式，在經濟管理、營商環境、市場監管等重點領域深化改革、擴大開放。有關改革開放政策措施，涉及需要調整現行法律的，由有關方面按法定程式向全國人大或其常委會提出相關議案，經授權或決定後實施；涉及需要調整現行行政法規的，由有關方面按法定程式提請國務院授權或決定後實施。」這就表明，涉及深合區的立法授權，屬於單項授權立法。
  除上述單項授權立法之外，立法法第13條規定：「全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。」這也是單項授權立法的一種模式。
  關於合作區立法按中央「一攬子」授權還是按單項授權，不同合作區有不同模式。一是涉及粵港澳合作區的，中央明確需要事先取得授權。2020年8月《中共中央國務院關於支援深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》中明確，用足用好經濟特區立法權，在遵循憲法和法律、行政法規基本原則前提下，允許深圳立足改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。在2021年9月6日中共中央國務院印發的《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》中，明確「方案實施中涉及的重大政策、重點專案、重要任務按規定程式報批。有關改革開放政策措施，涉及需要調整現行法律的，由有關方面按法定程式向全國人大或其常委會提出相關議案，經授權或決定後實施；涉及需要調整現行行政法規的，由有關方面按法定程式提請國務院授權或決定後實施。」
  二是涉及內地自貿區建設的，做出了「一攬子」授權，沒有單項授權的規定。例如2020年6月中共中央、國務院公佈的《海南自由貿易港建設總體方案》指出「在遵循憲法規定和法律、行政法規基本原則前提下，支持海南充分行使經濟特區立法權，立足自由貿易港建設實際，制定經濟特區法規。」在隨後出臺的《海南自由貿易港法》第10條規定，海南省人民代表大會及其常務委員會可以根據本法，結合海南自由貿易港建設的具體情況和實際需要，遵循憲法規定和法律、行政法規的基本原則，就貿易、投資及相關管理活動制定法規，在海南自由貿易港範圍內實施。
  三是授權經濟特區之外內地特定地區的，也做出了「一攬子」授權，無單項授權的規定。例如，在2021年6月10日全國人大常委會《關於授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》中指出，「一、授權上海市人民代表大會及其常務委員會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則，制定浦東新區法規，在浦東新區實施。二、根據本決定制定的浦東新區法規，應當依照《中華人民共和國立法法》的有關規定分別報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。浦東新區法規報送備案時，應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況。」
  從上述情況看，經濟特區立法權本是「一攬子」授權，但在涉及粵港澳合作區建設方面，則是單項授權。這體現了中央對有關深合區變通立法的慎重。另一方面，也要看到，實踐中也存在「一攬子」授權的空間。由於單項授權存在具體授權主體懈怠、改革創新突破現有法律法規「於法無據」的缺陷，適當擴大對深合區立法的經濟特區立法變通的「一攬子」授權就顯得特別需要。比如，在未來通過的「橫琴深合區條例」中賦予珠海經濟特區實施該條例的「一攬子」立法授權，就可以避免除涉及國家重大事項外，事事都要取得單項立法授權的窘境。
  六、處理好經濟特區立法權與中央專屬立法權的關係
  中央專屬立法權是指國家立法法第8條的規定。下列事項只能制定法律：（一）國家主權的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權；（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產的徵收、徵用；（八）民事基本制度；（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。上述事項屬於全國人大及其常委會的立法權限，屬於法律保留事項。
  經濟特區立法能否突破國家立法法關於中央專屬立法的規定？這需要做認真分析。根據總體方案，經濟特區有關深合區的立法權，是「在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下」，「根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定」。從總體方案的表述來看，只要不違反憲法和澳門基本法，經濟特區有關深合區的立法根據授權是可以突破立法法第8條的限制的。同時，立法法有關中央專屬立法權的表述，僅限於「基本制度」。有關具體制度應該可以有變通規定，否則無法構建與澳門對接、與國際接軌的深合區民商事規則。另外，至少按目前判斷，立法法規定的前五個及後述部分事項，屬於深合區屬地管理的內容，經濟特區無權也無必要對這類事項作出變通規定。
  另外，即使屬於中央事權，也可能存在大量的中央與地方共用事務。在法律、行政法規、省級地方性法規沒有規定的情況下，經濟特區能否補充立法？從國家立法法的規定來看，第73條第2款規定：「除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。」根據這個規定，在這種情況下經濟特區可行使地方性法規制定權。但設區市地方性法規與經濟特區變通立法的適用是不一樣的。反過來講，經濟特區變通立法僅僅針對已生效的法律、行政法規和省級地方性法規，對尚未制定法律、行政法規的事項，經濟特區能否先行立法，國家有關法律和總體方案並未明確。但是，從總體方案的目的以及國家立法法的立法宗旨來看，從法律解釋學意義上，既然允許經濟特區根據授權變通立法，也就當然允許經濟特區先行立法。
  （下，原載《澳門法政》）