蔡赤萌 董書慧
  回歸後，澳門納入國家治理體系，開始探索「一國兩制」澳門實踐，迄今已25周年。其中，澳門融入國家發展大局的實踐探索，無論從國家戰略、粵港澳大灣區區域建設還是澳門特區自身長遠健康發展的視角，都是值得總結和研究的重要議題，三者形成互相支撐、互相促進的融合發展良性迴圈。
  一、回歸以來澳門融入國家發展大局的實踐探索
  從經濟層面而言，澳門融入國家發展大局的實踐探索，大致經歷了三個主要階段:一是回歸初期以民間優勢互補合作為主階段(1999-2003)；二是以簽署《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》(Closer Economic Partnership Arrangement， CEPA)為標誌的政府制度層面與民間合作雙輪推進階段(2003-2017)；三是以粵港澳大灣區區域規劃引導的融合發展新階段(2017-今)，自此，澳門融入國家發展大局進程進入加速期，並呈現多層面、系統化的全面推進新格局。
  (一)以民間優勢互補合作為主階段(1999-2003)
  1999年12月澳門回歸後，澳門特別行政區實施「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治，澳門基本法得以全面貫徹落實。「一國」之內的澳門特區，與國家及內地的關係有了新的內涵，兩地間的交往合作趨於密切，多種形式的協調機制也在逐步建立。自回歸後至2003年10月CEPA推出前，澳門與內地的經貿關係發展，更多地是以民間優勢互補合作為主，並呈現以下特點:一是中央恪守「一國兩制」基本原則，支持澳門特區政府依據澳門基本法對澳門進行管理，對澳門事務嚴格遵守「澳人治澳」。二是澳門與內地分屬不同關稅區，兩地之間的要素流動存在管理「邊界」，需要遵守WT0相關規定。三是基於制度層面的特點與制約，長期以來由民間自發形成的經貿合作模式的局限性進一步顯現，一方面內地自2001年入世後加大對外開放力度，開啟全方位融入國際經濟體系的進程;另一方面作為「一國」之內的港澳特區，在與內地經貿往來中經常面臨「大門已開、小門未開」的現狀。四是2003年春內地非典疫情防控，引發兩地人流受阻，澳門以人員流動為基礎的旅遊消費模式出現明顯波動，剛剛擺脫回歸前低迷狀態的經濟增長態勢再度面臨挑戰。澳門若要在內地擴大開放中獲得增長動力，需要進一步融入內地、拓展經濟要素合作。其中尤為重要的基礎是兩地政府應視發展需要與時俱進地持續消減因「兩制」和跨關稅區所引發的各種交易成本，為兩地經濟要素的便捷流動和民間合作的持續深化奠定制度基礎。
  （二）以CEPA為標誌的政府制度層面與民間合作雙輪推進階段（2003-2017）
  這一階段是以CEPA為標誌的兩地貿易投資便利化階段。在過往民間要素合作驅動的基礎上加入了政府制度層面的推動與創新合作。2001年中國內地入世，是內地融入國際經濟體系和全球市場的裏程碑，其後內地加快了對外開放進程，並基於「一國」原則先行對港澳特區開放。自2003年起「一國兩制」下的港澳特區陸續與內地簽署系列CEPA協議冼於東盟、優於WTO：率先與內地形成自由貿易區，進而進入以政府制度層面和民間合作雙輪推進的合作發展階段。之後基於CEPA開放性特徵，其內涵不斷豐富與更新，發展成為一份涵蓋貨物貿易、服務貿易、投資和經濟技術合作等範疇全面的自由貿易協議。
  在該階段，CEPA效應與澳門博彩業開放效應相疊加，引發澳門主導產業——博彩旅遊業快速發展，並帶動整體經濟進入超高速增長期。從供給看，澳門自2002年有限度地開放博彩經營、引入美資等國際資本後，娛樂場博彩供應一直處於快速擴大態勢;從需求看，作為CEPA項下內容之一，內地自2003年起逐步開放內地居民赴澳「個人遊」，赴澳旅遊呈現急速增長。2003年至2017年，內地赴澳遊客比重從1999年回歸時的22.1%.2003年的48.3%迅速提升到2017年的68.1%。2006年澳門博彩業收入首次超過拉斯維加斯，到2013年已達到後者的6倍。博彩業增加值占產業結構的比重，從2002年開放之初的38.0%攀升到2011年的峰值63.0%，2014年起博彩業經歷數年深度調整，至2017年觸底反彈，占經濟比重回升至48.9%，相當於2011年水準的77.6%。
  中央政府一直高度重視澳門特區經濟的長遠健康可持續發展，出臺多項支持政策推動澳門經濟適度多元發展，並通過區域合作幫助澳門建立相關經濟功能，弱化澳門經濟對博彩業的過度依賴。體現在國家總體規劃上，「十一五」規劃（2006年3月）明確提出「支持澳門發展旅遊等服務業，促進澳門經濟適度多元發展」;「十二五」規劃（2011年3月）提出支持澳門建設世界旅遊休閒中心（「一中心勺以及加快建設澳門作為中國與葡語系國家商貿服務合作的平臺（「一平臺」）;「十三五」規劃（2016年3月）延續支持澳門「一中心」「一平臺」功能建設。國家對澳門的功能定位及相關支持政策也體現在區域規劃、專項規劃和相關部委政策中。例如，國家發展改革委在2008年12月發佈的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》中，首次提出將澳門打造為「世界旅遊休閒中心」的「一中心」目標，推動澳門發展非博彩旅遊業。
  在中央政府推動下，澳門特區政府也做出相應努力，在政策方向上嘗試優化產業結構，強化「一中心」「一平臺」定位的建設。與國家「十一五」規劃相銜接，2007年澳門施政報告明確提出「經濟適度多元化」發展目標，路徑側重「旅遊業的垂直多元化與優質商貿服務的結合」，其後特區政府一直強調「進一步推進適度多元化”;2010年提出培育新興產業，回應「十二五」規劃、「十三五」規劃對澳門「一中心」「一平臺」定位，2011年特區政府提出產業多元化與區域合作的策略，2012年更將「推動經濟適度多元」作為年度施政主題，之後陸續提出發展會展、文化、中醫藥產業、特色金融等非博產業的發展策略。2016年澳門首個五年規劃即「一五」規劃（2016-2020）公佈，特區政府開始以五年規劃形式引導、推動並落實社會經濟發展主要目標以及澳門在國家中的功能定位。
  鑒於澳門本地空間狹小、政府對博彩開放後出現井噴式發展的前期預估和後期管理調控能力上的不足，澳門經濟雖然呈現高速增長態勢，但增長引擎和財政收入高度依賴博彩業。一方面澳門發展成為國際上最大的博彩城市，博彩公司的綜合性酒店設施相繼開業，帶動高檔酒店、購物、會展設施的大幅增加，城市面貌也出現很大改觀;但與此同時，博彩業的高利潤、高成長態勢及其所帶來的虹吸效應，抑制了其他行業的發展資源，尤其是土地與人力資源，形成「一業獨大」的產業格局，博彩業成為澳門經濟中唯一擁有國際競爭力的少數產業。其間，澳門在國家經濟開放發展中的「一中心」「一平臺」功能建設，雖然獲得初步成效，但其國際影響力和競爭力始終不及博彩旅遊業。面對博彩業大體量的超高速增長，非博彩業雖然有所發展，但其在經濟中的占比卻在持續減少。只有在博彩業進入調整期的若干年份，非博彩業占比才略有回升。2014年起澳門博彩業進入首次調整期，經濟連續3年出現負增長，直到2017年才恢復增長。
  在現實中，鑒於微型經濟自身局限以及主導產業格局業已形成，澳門經濟適度多元發展步履艱難，對平臺功能能級提升支撐不足，無論是資源要素、發展空間，還是主導產業特殊性，以及政府經濟治理與引領產業發展能力方面，都面臨諸多制約與挑戰，需要依靠外部力量予以破解。
  （三）以國家區域規劃引導的新融合發展階段（2017-今）
  2017年起，澳門融入國家發展大局的步伐開始提速，其重要標誌是粵港澳大灣區規劃研究提上日程，國家發展改革委與粵港澳四方於7月1日在港簽署《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，拉開了國家層面推動大灣區建設的帷幕;兩年後（2019年2月）《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（《大灣區規劃》）正式頒佈。這種通過頂層設計為粵港澳大灣區及相關城市制定發展藍圖，並將區域規劃上升為國家規劃的舉措，推動澳門融入國家發展大局進程的加速發展，進而呈現多層面、系統化的全面推進新格局。一是明確粵港澳大灣區在國家發展中的五大戰略定位，強調要把大灣區打造成「富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群」「具有全球影響力的國際科技創新中心」等;其後伴隨著國家整體發展戰略的推進，其功能定位又進一步擴展至「一點兩地」，也即「新發展格局的戰略支點、高質量發展的示範地、中國式現代化的引領地」。二是明確了澳門在國家及大灣區中的三大定位一「一中心」「一平臺」和「一基地」，其中「一基地」（「以中華文化為主流，多元文化共存的交流合作基地」）為新增的定位，並將澳門作為區域核心城市之一，擔當大灣區西部的重要增長極。三是在區域規劃的引導下，澳門長遠發展的目標與路徑逐步清晰，之後推出的國家惠澳政策將更具針對性。四是國家支持澳門發展的推動方向、政策體系和協調機制日趨完善，形成澳門、大灣區區域和國家三個層面協同發展的合力與新格局。
  就國家而言，以國家區域規劃引導，支持澳門融入國家發展之定位、路徑清晰，有助於從整體戰略上協同謀劃相關支持政策。從經濟向民生領域（就業、工作等）擴展;從一般領域擴大至重點產業;從合作專案、四大合作平臺（前海、橫琴、南沙、河套）的設立，再到橫琴粵澳深度合作區（深合區）的整體深化與體制創新。而澳門持之以恆地推進維護國家安全制度機制建設（2009年頒佈實施《維護國家安全法》並於2023年完成修訂）、完善「愛國者治澳」機制（2016年）及其原則在立法會選舉（2021年）和行政長官選舉（2024年）中的落實，都為新時期澳門加速融入國家發展大局奠定良好的政治社會基礎。
  就大灣區而言，依託大灣區在國家發展中的五大戰略定位和「一點兩地」功能定位，建設世界一流城市群和國際科技創新中心，可以有效挖掘區域協同發展的潛在優勢與落實路徑，進而推動大灣區形成規則對接、制度銜接、地方規劃相向而行的新局面，打造具有中國特色、彰顯「兩制」優勢的開發示範區域。
  就澳門自身而言，通過區域合作、合作平臺創新發展模式，不僅有效拓展了澳門發展空間，同時成為新時代澳門融入國家發展新實踐和新空間載體，推動澳門自身發展目標與國家及區域戰略定位有機融合與對接。2021年9月公佈的《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，提出以「共商、共建、共管、共用」的新機制，將橫琴粵澳深合區發展成為促進澳門經濟適度多元的新平臺、推進粵港澳大灣區建設的新高地等四個目標定位，在橫琴重點佈局發展科技研發和高端製造產業、中醫藥等澳門品牌工業、文旅會展商貿產業、現代金融產業四大新產業（「四新」產業），與澳門經濟適度多元「1+4」發展策略互相支撐。2023年12月國家發展改革委發佈《橫琴粵澳深度合作區總體發展規劃》，進一步細化了相關規劃藍圖和管理機制，並對橫琴「四新」產業發展提出指引和要求。橫琴粵澳深合區發展目標、創新實踐與琴澳一體化發展水準及體制機制創新密切關聯。以國家區域規劃引導的新融合發展階段呈現出自身特徵。
  二、加速融入國家發展大局之戰略意涵與內在邏輯
  支持澳門加速融入國家發展大局，是「一國兩制」創新實踐重大戰略舉措，其實質是將「一國兩制」紅利最大化，靈活運用「一國」之本、最大限度拓展「兩制」之利的制度創新。這一戰略舉措具有深刻的戰略意涵，同時具有現實迫切性:既是推動澳門切實展開經濟適度多元發展、提升發展動能的有效方式，也是借助頂層設計引導澳門提升政府經濟治理能力的重要實踐路徑；此外進一步拓展了澳門特區立足自身定位使命為中國式現代化建設貢獻澳門力量的作為空間。
  （一）推動澳門經濟適度多元發展需要探索有效的實踐路徑
  從回歸以來澳門社會經濟發展現狀看，存在若幹特徵和局限。澳門空間狹小，稟賦資源不足，產業基礎薄弱，產業結構單一且持續向消費性服務業集中，經濟結構優化受到諸多現實因素的制約，建立新產業豐富產業集群、提升世界科技創新中心等功能都無法憑藉澳門本地現有的自然稟賦和市場機制來實現。此外，微型經濟體常見局限，例如產業結構單一、製造業比重過低、主導產業鏈條偏短且在價值鏈位置缺乏競爭力等，在澳門都存在。澳門在產業鏈中扮演的角色，通常只是服務提供者（而且是部分服務功能），而非產品和解決方案的提供者。澳門在產業鏈、創新鏈中的現實地位，制約著澳門經濟韌性提升和參與高質量發展的潛能。
  國家系列惠澳政策措施的推出，尤其是《大灣區發展規劃》的目標定位及其相關政策的落地實施，拓展和重構了澳門的要素稟賦和經濟功能，不僅為澳門切實展開經濟適度多元發展提供了有效路徑，也為澳門參與高質量發展、提升發展動能創造了新的機遇。其成效已初步顯現:其一，借助國家科技總體佈局，在澳門大學和澳門科技大學佈局國家重點實驗室，提升了澳門在相關領域的科技水準，也有效帶動澳門大學和澳門科技大學國際排名的快速提升。其二，劃撥橫琴土地並授權澳門管理澳門大學新校區，有效拓展了澳門高教及科研的發展空間。其三，設立橫琴辱澳深合區，以新機制新模式推動新興產業發展，為澳門產業多元發展和新動能建立開闢新的空間。其四，持續拓展「中國與菊語國家商貿合作服務平臺」（中葡平臺）功能，帶動澳門現代服務業的功能培育與能級提升。在中央政府支持下，澳門依托2003年設立的中國一葡語國家經貿合作論壇（中葡論壇）機制，並以此為框架推動政府間多邊經貿合作機制的不斷完善，中葡平臺的功能與能級得到持續拓展，已基本形成了以經貿合作服務為中心，科研、中醫藥、文旅、會展、金融等領域協同發展、共同推進的綜合服務體系。2017年中國與菊語國家進出口首次突破1000億美元，2023年中國與葡語國家貿易額達到2209億美元（約為論壇成立之初的20倍）;截至2023年底，中國對葡語國家各類投資存量近800億美元，承包工程完成營業額約1400億美元。其五，支持澳門參與和助力國家全面對外開放，拓展澳門國際經濟功能。國家發展改革委與澳門特區政府2018年12月簽署的《關於支持澳門全力參與和助力「一帶一路」建設的安排》，將大灣區建設和「一帶一路」建設有機銜接，進一步拓寬和強化了澳門在助力國家全面開放中的角色戶使澳門成為「雙迴圈」中與葡語國家、與「一帶一路」建設相關國家和地區經貿文化溝通交流的轉換介面和戰略支點。2017年落戶澳門的中葡合作發展基金總部，作為中葡論壇框架下促進中葡經貿合作的重要投融資平臺，重點助力內地與菊語國家及企業開展投資合作聯手參與「一帶一路」建設，提升澳門作為中國與葡語國家商貿合作金融服務平臺功能。其六，《大灣區規劃》賦予澳門的新功能定位——打造「以中華文化為主流，多元文化共存的交流合作基地」，既是落實國家區域戰略功能的重要體現，同時助力建設文化大灣區，也是澳門拓展產業基礎的重要載體與契機。
  上述舉措，都是通過有針對性地支持澳門融入國家發展大局來創建或者提升澳門新功能，為澳門有效推進經濟適度多元化發展拓展路徑、奠定新基礎、培育產業新優勢。
  （二）借助頂層設計有針對性地引導澳門提升政府經濟治理能力
  作為長期以來一直以自由市場經濟為基礎的微型經濟體，其政府經濟治理能力的構建與提升，離不開「一國兩制」下國家治理機制「自上而下」縱向推動。就戰略層面而言，通過國家頂層設計及國家規劃「自上而下」的引導，借助國家區域規劃引導整個大灣區以及澳門的發展，不僅有助於澳門有效利用區域及國家資源切實展開經濟適度多元發展，同時也是幫助澳門建立新的經濟管治理念與宏觀政策調節體系的有效管道，逐步提升管治體系的經濟引導能力和實踐創新能力。
  粵港澳大灣區發展規劃及其後的國家「十四五」規劃，都賦予澳門重要的功能地位，明確澳門在國家及大灣區發展戰略中的定位。澳門是大灣區中面積最小的一個城市，但同時又實施以高度開放自由港為特徵的自由經濟制度，政府經濟功能長期偏窄。而國家賦予澳門的戰略定位，一方面是對澳門莫大的支持與期待，同時對澳門政府相應的經濟治理能力也提出新挑戰，其中如何在《大灣區規劃》的整體指導下，推動澳門特區形成與自身功能定位相配套的經濟治理機制和規劃落實能力，探索澳門擔當相應戰略功能的實踐創新能力與實施路徑，是澳門特區政府經濟治理中面臨的重要考驗，也是一道必答題。
  在策略上，以頂層設計為引領，推進澳門建立相應的經濟治理機制，探索「有效政府」和「高效市場」更好結合的模式。一是建立規劃導向功能，制定本地五年規劃。編制原則是對接國家總體規劃，圍繞國家對澳門的「一中心」「一平臺」「一基地」定位制定發展藍圖，為社會提供清晰的發展方向。2021年頒佈的澳門「二五」規劃根據粵港澳大灣區規劃和國家「十四五」規劃的目標任務和澳門定位，在澳門「一五」規劃基礎上作出相應修訂。二是依據目標導向和問題導向，制定專項重點規劃。2023年11月頒佈《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（2024-2028年）》，將推進經濟適度多元發展作為政府經濟施政重點，並以規劃形式確定發展目標與時間表，強化規劃的落實效果。
  在機制上，完善相關管理架構，提升政府的統籌引領功能。為更好統籌更有針對性地參與大灣區建設，特區政府成立「建設粵港澳大灣區工作委員會」，並主動把澳門五年發展規劃、年度施政工作對接《大灣區規劃》。此外，特區政府在「建設粵港澳大灣區工作委員會」下設立「創新、科技及智慧城市發展專責組」，推進「廣州一深圳一香港一澳門」科技創新走廊建設，通過集聚國際創新資源、提升科技成果轉化能力，建設大灣區及澳門的全球科技創新高地。同時，以規則銜接機制對接為重點，展開制度層面的深度融入與營商環境的優化建設。
  在路徑上，以合作平臺為依託載體，推進深度融入與綜合融入。橫琴粵澳深度合作區，是橫琴珠澳合作區的升級版，成為大灣區帶動制度創新和培育產業引導能力的最為重要的實踐平臺。橫琴粵澳深合區在制度設計上將澳門放置重要地位、賦予其新角色，以期借此推動澳門不斷實現並持續提升其作為區域中心城市應有的功能。在橫琴新空間，引入與澳門自由港功能相銜接的體制機制，集聚新的高端資源要素，重點培育與澳門經濟適度多元密切關聯的「四新」產業，並逐步提升其在經濟中的比重和地位。構建具有國際競爭力的現代產業體系，是區域核心城市應具備的經濟基礎，而借助區域合作和機制創新助推新興產業，可有效提升澳門經濟的綜合競爭力與發展動能。
  （三）推動澳門立足定位助力大灣區打造中國式現代化「引領地」功能
  「一國兩制」根本宗旨包含兩層含義，一是維護國家主權、安全與發展利益;二是要保持港澳的長期繁榮與穩定，兼顧了國家主體和港澳特區的根本利益。「一國兩制」下港澳的繁榮與穩定，不僅僅是特區自身發展問題，同時也是「一國兩制」的應有之義，是檢驗「一國兩制」模式是否成功的重要標誌之一。
  支持港澳融入國家發展大局，是「一國兩制」新實踐的重要內涵，也是實現「一國兩制」根本宗旨的重要保障和有效路徑。其實質是在WTO框架下探索「一國」之內不同關稅區融合發展的創新實踐，策略性地軟化邊界效應、增加邊界彈性，進而形成獨具特色的區域經濟發展模式和世界一流的灣區城市群。因此，支持港澳更好融入國家發展大局，體現著國家重要的戰略意圖，是充分發揮港澳在國家戰略中獨特功能和戰略價值的需要，也成為實現中華民族偉大復興和推進中國式現代化的重要組成部分。
  開放發展，是中國式現代化的鮮明標識，漢誨澳的突出優勢所在和「一國兩制」戰略價值所在。曆史上，.港澳在國家對外開放中一直發揮著不可替代的獨特作用，習近平總書記在慶祝改革開放40周年有關講話時將其總結為「六大作用」（投資興業的龍頭作用、市場經濟的示範作用、體制改革的助推作用、雙向開放的橋樑作用、先行先試的試點作用和城市管理的借鑒作用）;如今，在國家進入高質量發展和高水準對外開放的新階段，尤其需要完善與此相關的體制機制，依然需要港澳獨有戰略功能的助力。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關於進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》）提出，要「健全香港、澳門在國家對外開放中更好發揮作用機制」，將其與「發揮『一國兩制』制度優勢，鞏固提升香港國際金融、航運、貿易中心地位，支持香港、澳門打造國際高端人才集聚高地」相並列，既展示了港澳的獨特優勢與新的經濟功能，也指出了支持港澳更好地融入國家開放發展大局的重要性與完善方向。
  （上，原載《廣東社會科學》）