蔡赤萌 董書慧
  作為「一國」之下「國內境外」的自由貿易港之一，澳門在國家開放發展和體制機制創新中肩負著尤其重要的角色。澳門戰略定位的建立與新優勢的塑造，既要以離岸形式發揮功效,也需要在不斷融入國家發展中去探索、拓展，進而形成「用澳門優勢功能服務國家發展一以國家政策支持壯大澳門功能優勢」的良性互動。當前澳門正站在新的發展時期，面
  對新的挑戰和重大機遇，必須以融入國家發展大局來推動新一輪發展，這也是中國式現代化的組成部分。通過深化改革，澳門能夠更加高效地利用國家賦予的資源與政策優勢，進一步融入國家發展大局及新一輪改革開放浪潮，從而有力推動經濟社會的持續健康前行。
  此外，中國式現代化與人民美好生活密切相關,粵港澳大灣區正承擔著打造中國式現代化引領地功能。而澳門的「休閒旅遊中心」功能、「宜居、宜遊、宜業」特色、優質生活圈打造，正是美好生活的具體體現和有效示範。融入國家發展大局，是澳門立足自身定位使命為中國式現代化建設貢獻澳門力量的有效路徑，但需要澳門積極主動與務實融入，並從中增強服務國家的能力。
  從國家層面而言，「一國兩制」成功實踐在國家發展全局中享有極其重要的分量，但「一國兩制」又是前無古人的創新實踐，需要依靠創新去解決實踐中面臨的各種新問題。回歸以來,根據實踐需要，中央帶領香港、澳門特區政府和社會各界勇於開拓，推出了一系列重大創新舉措，「一國兩制」優越性和生命力得到不斷彰顯。未來，持續完善支持澳門更好融入國家發展大局體制機制，可有效拓寬澳門服務國家戰略的作為空間。
  從回歸25年發展歷程看，澳門經濟結構從過往比較單一的博彩功能，到今天綜合旅遊與現代服務業功能明顯提升，四大重點產業開始起步，「1+4」產業多元格局正在加快構建，並開始向現代化國際都市邁進。其中的躍升，與國家的政策支持、與深化同大灣區及國家的融合發展息息相關。而在融入和服務國家過程中，澳門的經濟功能、發展動力與國際地位都得到持續提升，成為「一國兩制」成功實踐以及中國式現代化建設的重要組成與澳門樣板。
  三、經濟治理機制調整：規劃引導下「高效市場+有為政府」
  要發揮支持澳門更好融入國家發展大局的應有戰略效應,有效克服澳門發展中面臨的制約與局限，實現澳門在國家及大灣區發展戰略中的功能定位，需要澳門特區政府經濟治理機制的配合與革新，需要以新的發展理念持續提升經濟治理能力與水準。在國家總體規劃和大灣區區域規劃引導下，澳門特區經濟治理機制作出相應調整與回應，從回歸前的「隨波逐流」式自由放任轉向「規劃引導」「問題導向」「目標導向」和「結果導向」，探索規劃引導下「高效市場」與「有為政府」相結合的新模式。而「有為政府+有效市場」，也是各國經濟治理實踐中的國際趨勢。澳門特區政府經濟治理機制上的探索與調整，主要體現如下：
  （一）主動對接上位規劃：與國家總體規劃、區域規劃相銜接
  用中長期規劃指導經濟社會發展，是我國宏觀經濟治理體系的重要特色，也是中國式現代化最獨特的方式和最鮮明的特色。戰略、規劃、政策，是國家治理體系中密切相關的三個組成部分。國家戰略體系集中體現了黨和國家的戰略意圖、發展理念和中長期發展目標，具有全局性、長遠性。目前已形成以中國式現代化戰略為總領的一體化國家發展戰略體系；國家規劃體系是國家戰略意圖的具體體現（如五年發展規劃、區域規劃、專項規劃），將國家重大戰略深度融入國家發展規劃，並加以細化；國家政策體系，是圍繞國家戰略和國家發展規劃的實施所進行的宏觀政策上的協調與配合，重點是增強宏觀政策取向一致性以形成政策合力。在制定、實施戰略規劃中，要充分發揮國家發展規劃的戰略導向作用，發揮年度計畫宏觀引導作用，加強財政、貨幣、就業、產業、投資、消費、環保、區域等政策的協調配合。黨的二十屆三中全會《決定》提出要「深化粵港澳大灣區合作，強化規則銜接、機制對接」;要「完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制」，有效增強宏觀經濟治理效能。
  運用國家戰略促進區域協調發展，進而推動整個國民經濟和社會發展,是中國的一個創舉。針對區域發展中的現實問題以及新發展階段區域高質量發展的需要，中央自十八大以來密集發佈了一系列區域發展規劃及實施方案，推動區域重大戰略上升為國家戰略,將國家戰略嵌入區域，以國家戰略引導區域發展，形成了指導解決我國區域經濟發展的新方略,尤其注重國家戰略規劃的頂層設計對全國、區域和地方發展的引領和推動意義。對國家而言，可以更好地發揮國家戰略和規劃目標的引領作用；對區域而言，在國家戰略牽引與指導下，定位與角色更加清晰，發展目標更加明確，可在落實國家戰略、服務國家大局過程中不斷提升自身發展品質。粵港澳大灣區作為區域重大戰略，是國家總體戰略的重要支撐。
  澳門於2015年啟動編制五年發展規劃，嘗試通過制定中長期發展規劃對接並落實國家總體規劃對澳門發展定位與目標要求，推動澳門社會經濟整體發展。這是澳門經濟治理模式上邁出的重要一步，在宏觀經濟管理上跳出自由市場經濟模式的局限，以前瞻性、長期性、系統性的戰略思維，制定經濟發展規劃，明確經濟發展方向、重點領域和目標，務實有為地引導經濟健康有序發展。2016年和2021年澳門頒佈實施兩份五年規劃，分別對接國家「十三五」和「十四五」規劃。粵港澳大灣區規劃、國家「十四五」規劃的頒佈，賦予澳門大灣區中心城市和增長極、國際創新科技中心重要支點、「以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地」等新功能，澳門在國家及大灣區發展中的戰略定位進一步提升，需要依託本地五年規劃和專項規劃，進行細化、對接和落實，對澳門規劃體系建設及整體經濟治理能力提出了更高的要求。
  澳門五年規劃的制定，以國家上位規劃目標（國家總體規劃——五年規劃；區域規劃——粵港澳大灣區發展規劃）為依歸，主動對接上位規劃的發展理念、目標任務，制定符合自身區情的發展藍圖，引導社會經濟發展方向、制定與目標相配套的政策體系。特區政府宏觀管理進入規劃引導的發展階段。國家戰略規劃—澳門規劃—澳門政策體系的互動格局，為支持澳門更好地融入發展大局、提升澳門獨特優勢和戰略價值、夯實澳門可持續增長動力，創造了良好的基礎。
  （二）建立規劃體系、構建戰略規劃的宏觀引導功能
  隨著澳門總體規劃和專項規劃的陸續推出，澳門規劃體系初步形成，特區政府引導宏觀經濟發展的方式、能力逐步建立與增強，並在實踐中加以調整與完善。
  2016年9月澳門首份中長期規劃《澳門特別行政區五年發展規劃（2016—2020年）》（「一五」規劃）發佈實施。「一五」規劃明確了澳門未來發展的目標與原則，將澳門未來發展定位明確為「建設世界旅遊休閒中心」，並將建設內涵及目標進行細化，制定出時間表。以「建設世界旅遊休閒中心」為基礎協調聯動、均衡有序地推動落實經濟適度多元；把對接落實國家「十三五」規劃、參與國家「一帶一路」發展戰略、打造「中國與葡語國家商貿合作服務平臺」等內容單列成章予以謀劃與推進。
  2021年12月頒佈《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021—2025年）》（「二五」規劃），落實《大灣區規劃》賦予澳門「一中心、一平臺、一基地」的長遠發展定位以及國家總體規劃的發展目標。「二五」規劃編制原則是，以對接國家「十四五」規劃、銜接澳門「一五」規劃、立足澳門實際和堅持「問題導向」為準則。作為統領澳門特區未來五年施政的綱領性檔和總體藍圖，「二五」規劃明確澳門未來五年經濟社會的發展目標和各領域重點工作，提出澳門的發展目標是「不斷增強澳門發展的動力、活力、創新力、競爭力和持續力，努力實現『精、優、特、專、美』發展，建設現代、美麗、幸福、安全、和諧的澳門」；並從加快經濟適度多元發展、推動社會民生建設優化、深入推進宜居城市建設、不斷提升公共治理水準、更好融入國家發展大局五個方面進行謀劃，與國家建設中國式現代化總體目標相銜接。
  除五年總體規劃外，有關經濟領域的專項規劃也陸續編制完成：2017年9月公佈《澳門旅遊業發展總體規劃》，制定了澳門旅遊業未來15年的發展藍圖和行動綱領。2022年2月公佈《澳門特別行政區城市總體規劃（2020—2040）》，以建設「世界旅遊休閒中心」與「美麗家園」為城市發展策略主軸進行編制。
  2023年11月公佈的《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（2024—2028年）》，是落實澳門經濟施政首要任務的專項規劃，在政府近年施政中形成和推出的促進適度多元發展策略、思路和政策基礎上進行系統化謀劃，形成專項規劃，以配合總體規劃中相關任務的落實。這一規劃對接國家「十四五」規劃和特區「二五」規劃，確定了「1+4」適度多元化策略，提出澳門各產業未來五年發展的主要指標、任務和工作部署。在產業規劃和產業政策制定中，注重加強與橫琴粵澳深度合作區的聯動發展，與《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（2021年9月）設定的深合區四大戰略定位之一——「發展促進澳門經濟適度多元的新產業」進行有效對接。
  上述規劃構成澳門經濟領域的規劃體系，對澳門總體經濟發展起到重要引導作用。但在具體功能上各類規劃有所差異。從國家和區域視角看，澳門五年規劃作為地方規劃是對國家總體規劃和大灣區區域規劃的落實，是國家規劃的支撐。從澳門本地視角而言，澳門五年規劃是本地發展的總體規劃，起著本地整體戰略導向功能；城市總體規劃作為空間規劃是基礎；經濟適度多元化規劃、旅遊業發展總體規劃屬於專項規劃，是澳門總體規劃的支撐。為更好地發揮規劃對經濟發展的引導功能，特區政府需要以新的經濟治理理念，持續完善規劃制定和實施機制，並注重規劃體系間的統籌協調與互相支撐。
  （三）建立政府宏觀調控政策體系與產業政策
  澳門內外政經環境正在發生深刻變化，世界百年未有之大變局加速演進，全球治理體系和國際秩序變革加快推進；國家已轉向高質量發展階段，並通過培育和發展新質生產力來扎實推進中國式現代化。澳門社會各界對發展多元產業的認識明顯提高，對政府拓展經濟治理能力、豐富宏觀調控政策體系和制定產業政策也有了新的期待。近年來，特區政府對經濟的引導方式、干預工具正在加快建立並逐步豐富。
  1.制定產業發展規劃，推進適度多元發展
  促進澳門經濟適度多元發展，已成為特區政府經濟領域的首要施政任務。2023年11月公佈的《澳門特別行政區經濟適度多元發展規劃（2024—2028年）》，是澳門首個全面系統的產業發展規劃，提出未來5年經濟適度多元發展的具體目標、主要任務和重點專案，引導社會投資方向及居民發展方向。經濟適度多元發展總體目標圍繞「一中心、一平臺、一基地」發展定位，按照特區「二五」規劃明確的發展方向，有效落實「1+4」經濟適度多元發展策略。按照建設世界旅遊休閒中心的目標要求，做優、做精、做強綜合旅遊休閒業；同時持續推進四大重點產業的發展。該規劃明確了產業適度多元發展的重點方向和產業佈局，其著力點從過去主要依靠主導產業垂直多元，向橫向多元擴展，通過逐步提升四大重點產業比重，構建一個符合澳門實際、適度多元、可持續發展的產業結構。未來產業結構的目標是非博彩產業占本地生產總值比重升至六成，通過推動四大重點產業發展來優化產業結構，增強澳門經濟的綜合競爭力和長遠發展動能。而通過區域協作尤其是橫琴粵澳深合區合作平臺，是促進澳門經濟適度多元、新產業成長壯大的重要載體。
  2.制定產業政策，引導資源向重點領域配置
  經濟適度多元發展規劃，為澳門產業多元化發展提供了系統性的頂層設計和政策指南，與此相配套，澳門產業政策體系逐步成型並不斷優化，具有澳門特色的產業政策體系和經濟引導功能由此建立。
  總體而言，對於綜合旅遊休閒業，重點是推進「旅遊+」多形式融合發展，促進博彩業持續健康發展及拓展非博彩專案；對於傳統產業，支持其提質升級;對於四大重點產業，在稅收優惠、資金支持、人才培養等政策上加大政府扶持力度，吸引企業和投資留澳發展。同時，簡化行政審批程式，提高政府服務效率，加強知識產權保護,為企業發展創造良好的營商環境。此外，健全完善政策支撐體系，疊加「1+4」多元化規劃和深合區建設的各項政策舉措，推動實現澳門「1+4」產業佈局與橫琴「四新」產業的聯動發展。
  3.推進區域合作,拓展政策紅利
  圍繞高質量建設大灣區和「一帶一路」制定跨境配套政策,是特區政府經濟治理上的重要突破，構成澳門經濟施政和產業政策的一大特色，也是澳門融入國家發展大局在經濟功能上的體現。
  一是推動橫琴粵澳深合區琴澳一體化政策的落地設施。橫琴粵澳深度合作區是國家支持澳門經濟發展的重要平臺，對澳門實現經濟適度多元起著重要支撐。2021年9月粵澳雙方聯合組建的合作區管理委員會揭牌運作，橫琴構建與澳門一體化高水準開放新體系的步伐提速。深合區在產業規劃、政策對接、基礎設施互聯互通等方面加強粵澳合作，密集岀臺系列推進琴澳一體化建設的規則與政策，澳門「兩制」特色與深合區政策勢及空間優勢相疊加，為四大重點產業的成長創造一流營商環境，共同打造「澳門平臺+國際資源+橫琴空間+成果共用」的澳琴聯動發展模式。為加快發展以中醫藥研發製造為切入點的大健康產業，2022年10月深合區出臺《橫琴粵澳深度合作區支持生物醫藥大健康產業高質量發展的若干措施）,2023年10月《「澳門監造」「澳門監製」「澳門設計」標誌管理辦法（暫行）》正式施行，推動建立中醫藥「澳門註冊+橫琴生產」品牌模式，支持發展中醫藥等澳門品牌工業。為打造粵港澳大灣區國際科技創新中心重要支點，促進澳門經濟適度多元發展,2024年3月深合區出臺《橫琴粵澳深度合作區促進科技創新發展的若干措施》，推動琴澳科創產業協同創新，從創新平臺建設、科技企業引育、技術攻關、科技成果轉化、國際科技合作、科技創新生態六個方面，提出具體扶持措施，聯動澳門打造科技創新平臺，「澳門研發+橫琴轉化」模式生根落地。2024年3月1日起，深合區正式實施分線管理政策，貨物「一線」放開、「二線」管住，人員進出高度便利，琴澳一體化發展邁出關鍵一步。
  二是融入大灣區建設，增強澳門作為區域中心城市應有功能。隨著國家高質量發展和高水準開放的深入推進，粵港澳大灣區肩負著國家新期望與新定位。2023年4月習近平總書記提出大灣區要建設成為「新發展格局的戰略支點、高質量發展的示範地、中國式現代化的引領地」（「一點兩地」），而與此相關的澳門現有經濟結構與產業現代化存在較大提升空間，需要在融入大灣區建設過程中不斷構築和提升相關功能，以便有效發揮大灣區中心城市的經濟功能，並為大灣區「一點兩地」新定位貢獻澳門力量。大灣區建設推進以來，澳門結合自身「1+4」適度多元化發展策略，與大灣區其他城市在四大重點產業等領域展開多種形式的合作，持續探索優勢互補、協同發展的合作模式。借助大灣區的廣闊市場和產業集群效應，帶動澳門與大灣區城市間的產學研合作，共建產學研科技創新聯盟，聯合海內外高校、科技企業及投融資機構力量，助力大灣區打造全球科技創新高地;⑰聯手吸引國內外高端經濟資源和創科專案落戶澳門、深合區及大灣區，加速構建澳門作為大灣區科技創新中心支點的功能。在大灣區建設中，澳門可疊加「中葡平臺」功能優勢，拓展並強化澳門作為中葡商貿合作服務「精准聯繫人」角色，助力大灣區企業搭建與「一帶一路」沿線葡語國家經貿往來、投資合作和人文交流的高質量合作平臺，攜手拓展國際市場，提供人民幣清算等國際化服務。在國際旅遊休閒中心功能上，通過提升旅遊服務品質和國際化水準、創新旅遊合作模式等方式，增強澳門「一中心」的能級及輻射效應，吸引「一帶一路」沿線國家遊客到澳門及大灣區旅遊。
  （四）完善相應管理架構與協調機制
  要突破舊的發展模式和格局，探索根植於「一國兩制」模式特有的區域關係及其內生髮展動能，形成與國家現代化戰略目標相一致的發展理念、核心要素與治理機制，澳門需要變革長期以來形成的「本地治理」思維，構建一個多層次、適應融入國家大局時代需求的治理體系。這既是理論構建與運用的創新探索，同時也是通過實踐創新進一步豐富相關理論的有機過程。回歸以來尤其是進入有規劃引導的新融合階段,特區政府加快完善相應的管理架構，調整或增設政府內設機構，參與建設區域協調機制。一是參與粵港澳大灣區協調機制的頂層架構一「粵港澳大灣區建設領導小組」。黨的二十大之後，該領導小組職責歸併到「中央區域協調發展領導小組」統管，港澳特區行政長官獲邀參加有關工作。二是建立與大灣區及相關城市的工作機制，積極參與大灣區專項政策規劃的制訂工作，貫徹落實年度《粵港澳大灣區建設重點工作安排》,與廣東、香港加強合作，攜手高質量共建粵港澳大灣區。三是在澳門特區政府內部設立相應架構，承擔統籌、研究、協調、聯絡等相關工作，提高對融入式發展的引領和落實能力。例如,2021年澳門設立由行政長官擔任主席的「融入國家發展工作委員會」，其職權包括統籌澳門特區參與助力國家「一帶一路」建設及參與粵港澳大灣區建設的總體設計及工作部署，推動展開相關研究，制定有關政策;就澳門特區推進「一中心、一平臺、一基地」建設進行研究，並制定相關政策、推行策略及措施;工作委員會下設若干工作組，以開展其職權範圍內的特定工作，政府各部門間逐步形成重點工作部門分工、整體推進、統籌協調和優化調整的有效實施機制。
  四、餘論
  粵港澳大灣區建設的深入推進，為澳門融入國家發展大局,實現區域聯動發展創造了有利條件;也為澳門完善經濟治理機制、優化產業結構、拓寬長遠發展動能奠定新的基礎。但與此同時，關於澳門融入國家發展大局的實踐成效及有關關係的把握，值得進一步關注與深入思考。
  （一）澳門融入國家發展大局成效初現
  回歸25年來尤其是進入粵港澳大灣區建設階段，澳門融入國家發展大局步伐持續加快。在實踐路徑上，澳門融入式發展的內涵不斷拓寬，呈現澳門本土與跨境合作平臺建設雙輪驅動;在效應上,融合發展已初步收穫碩果，成效開始顯現。主要體現如下：
  其一，整體經濟在波動中保持增長。回歸25年來澳門經濟經歷兩次較大調整,但總體增長強勁:其中包括國家惠澳政策在內的內地因素，成為支撐澳門經濟發展的重要動能，澳門人均GDP位列全球第二。
  其二，新興產業開始起步，以橫向多元為特徵的經濟適度多元化在融入國家發展中取得進展。儘管目前四大重點產業起步晚、基數低（中醫藥產業規模尚未形成,大健康產業還在起步階段;金融業主要以傳統業態為主;科技產業企業體量較小，創新動能、產學研機制及制度有待加強;會展商貿及文化體育產業還存在市場、空間、人力資源等方面的問題），其GDP占比及對財政貢獻還相對較小，但四大重點產業發展較快,增速高於經濟平均增長，未來前景值得期待。
  其三,2020年以來的新冠疫情，加劇了澳門經濟波動性，凸顯澳門經濟結構過度依賴建立在人流基礎上的博彩旅遊業所帶來的局限與經濟韌性上的不足。2020-2022年,博彩業在經濟比重大幅下降，與博彩旅遊相關的產業也受到衝擊，但橫向多元鏈條中的金融業則表現堅挺,在經濟調整期逆勢增長,對整體經濟支撐功能開始顯現。
  其四,產業現代化是澳門中葡平臺功能的基礎，隨著澳門在國家及區域層面經濟功能的逐步建立，「一中心、一平臺、一基地」功能逐步強化，平臺內涵持續拓展；未來，推動中葡平臺功能的提質升級、發揮「中葡平臺+」疊加優勢,需要以更廣闊的視角、更多元有效的規劃來引導和培育新興產業及新動能的增長。
  （二）更好融入國家發展大局需要關注若干關係
  總結回歸25周年澳門融入國家發展大局的實踐效應，推動澳門更好融入發展需要關注及協調好以下關係：
  一是融入式發展不等於「同化」，也非一般意義上的經濟一體化。融合發展，是為了既堅守「一國」之本，又善用「兩制」之利;是在保留「一國兩制」差異性特質的基礎上，幫助澳門築長短板、形成競爭新優勢。而橫琴粵澳深合區模式，是體制機制上的新突破，取消橫琴與澳門之間的邊界管理線而在橫琴與珠海之間設立邊界線，使澳門體制機制無縫延伸到橫琴成為可能，也即琴澳實現一體化發展。而在澳門（港澳）與大灣區其他城市之間，實行的是有限度的一體化，或者說在現階段更多的是邁向以消減要素跨境流動成本為核心的市場一體化。
  二是融入國家與發揮國際化優勢。融合發展，拓展了澳門差異化優勢的輻射空間，有助於澳門形成新的國際化優勢，在助力國家全面對外開放過程中更好地發揮澳門自由港功能和自由經濟制度特色,可以強化澳門在國家雙迴圈中的節點樞紐功能。因此，澳門在更好融入國家發展大局過程中,要注重外向鏈條上的拓展與相關能力建設，為新時期大灣區發揮新發展格局的戰略支點、高質量發展的示範地、中國式現代化的引領地功能作出貢獻。
  三是深化融入與創新發展。支持、推動澳門融入國家發展是創新實踐過程，在保留「兩制」前提下探索適合澳門區情又能與國家共贏發展的新模式，探索助力大灣區實現國際科技創新中心、世界一流灣區、「一點兩地」戰略定位，會面臨諸多挑戰，需要不斷解放思想、探索規律、創新方法。澳門與內地分屬不同經濟體制，各有所長也互有不足，需要以創造性的思維在互相學習借鑒中，吸收對方所長,並融合創新，上升為具有中國特色的「一國兩制」下的現代化治理模式。
  四是「有為政府」與「高效市場」的有機結合。在大變局下，提升政府經濟治理能力、引導經濟發展方向，是應對內外挑戰、創建競爭新優勢的重要手段，同時也是增進「高效市場」的重要制度保障。尋求兩者更好地結合,是現代政府治理中的重大現實課題,也是國際普遍趨勢。中國的現代化實踐，為國際提供了後發追趕型發展中國家的政府促進市場的一個樣本。
  展望未來，澳門「一國兩制」實踐將站上新的發展臺階。澳門特區新當選的第六任候任行政長官岑浩輝表示將秉持「持正革新」理念，落實「加快推進經濟適度多元發展、更好融入和服務國家發展大局」使命願景。如何立足澳門在國家、區域中的定位和使命，創新、革新，積極探索並處理好更好融入國家發展大局中的若干關係，使澳門及整個大灣區真正發揮好「五大戰略定位」和「一點兩地」戰略功能，這是澳門特區的責任與榮光，也是整個大灣區的戰略使命所在，不僅有助於澳門的長遠發展,也將為實現中國式現代化貢獻大灣區「引領地」功能與澳門樣板。
  （下，原載《廣東社會科學》）