楊迪雅 于茗卉 郝雨凡
  【摘要】學界一般認為澳門社會治理源於葡萄牙殖民統治時期的「華洋分治」模式。鑒於此，本文提出葡萄牙政府與明清政府在各自國內政治上的特殊性造就了二者在澳門地區治理處於低整合狀態，形成了政府權力控制收縮的「縫隙效應」；而外來移民文化的嵌入奠基了澳門多元社會結構形態，又造就了以民間社團為代表的民間自治模式的興起。這兩點共同形成了實施意義上的澳門政府治理與民間自治的二軌路徑，這正是澳門社會治理模式的核心。回歸以降，「一國兩制」框架下澳門社會治理的二軌路徑呈現政府主導與社團高度自治的協調關係，讓澳門社會文化變得更加多元、包容、和諧，也豐富了人類文明新形態的實踐經驗。
  一、多元文明延續與有效社會治理
  全球化時代，人類文明發展到前所未有的新高度。不同文明共生、交融成為時代的基本特徵。一方面，全球化背景下不同區域文明的交流與融合打破時間和空間的限制，促進了物質文明積纍飛速發展，特別是近年來，雖然在疫情、地緣政治風險等挑戰下，全球GDP總量還是在百萬億美元上下浮動，以中國、印度等為代表的新興經濟體總體持續增長在4%以上，保障了物質文明的持續穩定和繁榮發展；另一方面，「異域文明」的曝光強化了個體對自身文明的認知，激烈的社會競爭也讓個體更加願意回歸以族群、國家為基礎構建的團體當中，尋求安全感和歸宿感。極端情況下，某些個體把其他文明視為異端，把自身周圍的社會問題、國家問題歸結為「文明入侵」，主張采取暴力手段維護自己文化和文明的「純潔性」，從而發動恐怖主義襲擊，這也成為當今國際社會不穩定的因素之一。在國際政治經濟格局加速變動之際，歷史并未終結，人類文明始終追求著和平與發展，全球治理理念的維度和內涵要義也重新得到國際社會的重視。
  社會治理理論作為公共治理理論的重要組成部分，儘管在不同社會關係、制度框架、制度參與、文化背景下有不同的詮釋和現實意義，但其內涵核心都在於解釋治理秩序上社會不同行為體間權力的「分配」與「制衡」，實現所謂的社會平等，從而與文明發展相輔相成。歷史地看，尊重文明多元化發展的治理模式才是保障社會穩定、繁榮可持續的有效路徑。中華傳統文化文明的源遠流長與有效的社會治理經驗就是一組很好的例子。在傳統社會，中國社會治理模式有兩個典型的解釋，一是費孝通先生將其解讀為「雙軌政治」下的基層社會自治格局，即皇權下到地方上的無為主義與地方紳權禮治的并行模式，主要是為防止中央官到地方上濫用權力，又能維護當地社會的傳統風貌和基本秩序；二是梁漱溟先生將其描述為一種倫理本位的社會建構，即倫理道德觀念與自然經濟極度耦合的狀況下形成的社會穩定與和諧。但這兩種解釋都基於一個前提基礎，即中華傳統文化文明還未受到外來文明的衝擊，社會治理仍在一種相對封閉的社會環境中進行。從經驗來說，殖民社會中本土文明與外來文明之間往往會存在強烈的現實挑戰或者激烈的社會鬥爭，呈現本土文化衰退甚至被吞噬現象，有一種強烈的文明衝突「宿命」。截然不同的是，澳門，既傳承了中國傳統文化文明，又作為葡萄牙曾經的「殖民地區」，在經歷了一定的衝突、協調後形成了各放異彩的多元族群文化共生、繁榮局面。群族間互相獨立卻又在島上共同生活而互相滲透，在保持各自文化的特點時又對立統一地融合，不僅在幾百年的發展之中實現了文明的延續和繁榮，還形成了一種多元文化互相嵌入的人類文明新形態。
  基於澳門社會治理模式的變遷與多元文明的延續提出本文的核心問題，澳門社會治理是在怎樣的政治、經濟、社會條件下達成文明的延續與繁榮？有學者認為，澳門治理模式的實質「是在承認與保護各族群對自身文化存在與延續的需求之基礎上，通過建立統一的制度規範與引導社會不同族群通過平等合理渠道表達自身文化要求，并努力將不同族群與文化納入『澳門人』這個大框架中和諧并存的現實進程」。在四百年間的發展之中，也正是這種治理模式的特殊性造就了澳門成為打開中國與世界不同文明交流的門戶之一，將其社會的核心價值逐步演化成為「為容忍、承認、尊重以及由此產生的信任、合作、互助、共同承擔和社會責任感」。結合本文的核心問題，這種治理模式的特殊性又是如何在歷史進程中演變的？其中是否涉及其他地區沒有的條件和因素？
  綜合上述問題，本文提出在歷史進程下，葡萄牙殖民政府與明清政府在各自國內政治上的特殊性造就了澳門地區治理的低整合狀態，形成了政府權力控制收縮的「縫隙效應」；同時，外來移民文化的嵌入奠基出澳門多元社會結構形態，也造就了以民間社團為代表的民間自治模式，并影響至今。在貫通中西、多元文化共存發展的背景下，澳門的治理模式又進一步造就了澳門各民族「兼容并包」「共榮共生共處」的「善治」格局，推動了人類文明新形態的建設。
  二、澳門「低整合」政府治理與民間社團的崛起
  從16世紀中葉葡萄牙人租賃、居住、占領澳門再到澳門回歸，澳門的治理主體經理了「中-葡-中」的轉變。因為政府治理層面的不穩定、制度混亂等問題影響到了澳門多元群族間的基本生活和利益訴求，讓澳門政府-社會關係出現了一個權力真空，即社會治理生態不得不依靠民間力量來維持平衡，也為澳門社會治理多元主義打下歷史基礎。
  （一）葡萄牙殖民管制期內澳門「低整合」政府治理形成
  從微觀角度來說，無論是明清政府時期，還是葡萄牙殖民管制時期，中國從未真正意義上放棄對澳門的主權和治權，也造成了澳門實際意義上的雙重治理主體，且由於資源和雙方力量的不對等，雙重治理主體之間又形成了治理上的來回拉鋸，造成了實質上的「低整合」政府治理階段。本文認為可以分為三個不同階段：
  第一階段：中方治理為主，葡方拉鋸式試探（1557-1840年）
  作為中國最早對外的海上門戶之一，對於澳門治權的爭奪就起源於其優越地理位置帶來的商貿價值。該階段的治理以中方為主，主要判斷點在於葡方在治權上的試探，而主權和實際治權控制在明、清兩朝中央政府手中。
  1557年，葡萄牙人為獲得澳門南部的居住權以每年500兩白銀與明朝當地政府進行租賃交易，隨後在1583年未經明廷的同意成立澳門議事會管理葡人社區事務。1616年到1783年間，葡萄牙前後派駐50多任澳門總督，并一直擴充甚至強化總督在澳門的權力自由度。面對葡萄牙人膨脹的野心，明廷乃至清廷其實一直都有對葡萄牙人進行嚴格管治。例如葡萄牙人不能買賣土地、每年需繳納500兩白銀給予當地政府為地租、房屋修建須經過明政府批准，甚至摧毀葡萄牙人自行修建的城墻，限定衹能居住在澳門南方，且由果阿親王管轄。為完善對居澳外國人的管理，還有兩個標志性事件是：1685年成立的粵海關，在澳門執行關稅主權；及1749年的治澳法令《澳夷善後事宜條議》十二條。
  第二階段：葡方治權確立，中方有心無力（1840-1910）
  這一階段中-葡在澳門權力爭奪地位的演變有兩方面原因：一是鴉片戰爭以後清朝政府在內憂外患下國勢由盛轉衰；二是1842年，清政府與英國簽訂《南京條約》割讓香港島後，葡萄牙趁火打劫，以期奪取控制澳門。1844-1864年期間，澳督亞馬留（Jo.o Maria Ferreira do Amaral ）推行一系列殖民統治政策，即「有償自治」，葡萄牙向清政府納租，但對澳門華籍居民徵收地租、人頭稅和不動產稅，把對葡萄牙居民實行的管治權，擴大到華籍居民；1849年開始，亞馬留停止向清政府繳付地租銀，并限令大清帝國海關撤出澳門，造成既成事實的管轄權擴張。
  從法律意義上說，葡萄牙人并不能有效行使主權，廣東官員依舊掌握了大部分澳門居民的刑事和民事權，這就造成了1864-1887年間中葡關於澳門政治法律地位的談判。而清廷這個時期面臨的最大問題是財政危機，為謀求澳門地區經商穩定和鴉片稅利，在迴避澳門主權問題下，清政府最終與葡萄牙在1887年簽訂《中葡和好通商條約》，正式確認葡萄牙永居管理澳門的權利，也成為了澳門社會發展的歷史轉折點。
  第三階段：中方逐步恢復治權，葡方略有反復但節節敗退（1910-1979）
  20世紀以後，中-葡在澳門治權關係上發生變化的主要原因有二：一是中葡兩國政制皆發生變動，從而涉及到的政治、經濟、社會發展及主權歸屬問題；二是葡萄牙政府因為內部鬥爭而無暇顧及對澳的控制問題。
  辛亥革命後，國民黨政府致力廢除一切不平等條約并收回澳門，但由於英國從香港向澳門派出戰艦施壓等原因，澳門的主權問題再次擱置，不過推動了關稅自主和領事裁判權，且在1927年建立國民黨澳門支部。
  1945年日本宣布無條件投降之後，時任中國駐葡大使張謙要求里斯本政府放棄葡萄牙在華領事裁判權。中華人民共和國成立後更是加速了收復澳門的歷程。經過中葡多次談判，澳門最終於1999年實現回歸。實質意義上，在這80年以來，葡萄牙幾乎沒有對澳門制定出任何行之有效的特殊政策和管理措施。
  （二）二軌路徑的構建：政府治理與民間自治
  整體來看，回歸前澳門的社會治理呈現出政府管制下社會經濟發展的無力作為和民間社會自治團體的積極有為兩種形態。也有學者將此治理模式形容為「雙核三社區」基本模式。「雙核」是指以議事會為中心的葡萄牙人政權及以望廈為中心的中國政權的雙核模式，從而衍生出不同族群社會。而「三社區」是指澳門特色的群族分布，即葡人社區、華人社區、中葡民族混居社區。這個時期的「雙核三社區」的模式讓社會各單元相互依賴性增強，形成了多元文化相互依存的嵌入型治理結構，也讓社會功能性整合得到有效發揮，證明了澳門不同族群在歷史先機下打造的「共生」文化成為了澳門權力多元分布最為平穩的歷史保障。
  1.二軌路徑的萌芽
  早期澳門的二軌路徑是葡萄牙殖民管治薄弱加上以慈善為核心的社團文化民間自治力量。1614年，明廷針對葡人逐漸在澳從事走私、偷稅漏稅以至騷亂海疆等非法行為，開始「建城設官而縣治之」的方針。對於當時的葡萄牙政府而言，遠在萬里之外的澳門地區雖然有明顯的經濟利益，但葡萄牙基本沒有能力和意圖制定有效的管理措施。正是這種特殊的治理模式造成了明顯的權力縫隙，讓澳門社團文化逐漸流行起來，在社會發展中逐漸充當著協調政府-社會-市場關係的重要角色。澳門最早的社團是由教會組織從事慈善、賑難公益活動而設立，包括1569年(明隆慶三年)耶穌會士賈尼勞神父（D. Belchior Carneiro Leit.o）在澳門創辦的仁慈堂，1871年成立的澳門鏡湖醫院慈善會和1892年成立的澳門同善堂。
  2.二軌路徑成形
  19世紀末期到20世紀中期，是澳門治理二軌路徑成形的時期。這段期間，葡萄牙殖民政府處於內鬥嚴重及管治薄弱時期，讓不同種族、社會群體之間，社會群體與政府之間，尤其是華人社群，雖有著明顯的利益訴求但存在嚴重的溝通障礙。除華人、葡人、土生葡人群體，澳門人口群還囊括了整個亞洲南部海洋地區的各個民族——華人、馬來人、緬甸人、日本人、印度人、帝汶人、甚至非洲人。澳門逐漸形成了一個伶仃洋海上移民社會，并在社會經濟的發展下，澳門民間自治力量開始蓬勃生長，結合群族文化來說，形成了某種意義上澳門獨有的「差序格局」。誕生了包括華人社群的各類愛國組織、宗親會、同鄉會、土生葡人社團、各行工會和商會，以及各慈善組織，也讓「結社」（結成社團）從這個時期開始成為澳門民間互幫互助的傳統。
  3.二軌路徑確立
  回歸以降，「一國兩制」框架開創了「澳人治澳」的新局面，澳門社團積極發揮其民間力量，從1700個發展到1萬多個，60萬人口的小城平均每百人就有一個社團，每人參加兩三個社團是尋常事。諸如街坊會聯合總會、中華總商會、工會聯合總會、婦女聯合會、歸僑總會、中華教育會等社團推動了澳門社團文化的繁榮發展。隨著現代化文明社會的發展，澳門二軌治理格局特別是民間自治層面也越發強大，以「社團」為核心的民間自治力量擔當起政府、市場與社會的對話和協調平台，儼然成為一個中介功能和紐帶，全方位地引領著澳門民衆在政治、經濟、教育等領域的活動，也為政治參與擴大的多元主義治理模式打下堅實基礎。
  三、澳門社會治理二軌路徑的再釋義、再賦能
  從宏觀來看，澳門社會治理二軌路徑的內涵價值在歷史變遷中得到再釋義與再賦能。結合前文分析，澳門社會治理結構的核心是政府治理與民間自治的二軌路徑；伴隨現代化進程，特別是澳門回歸以來，治理結構表現為「一國兩制」框架下政府主導與社團高度自治的多元治理結構。那麼如何理解澳門的二軌路徑在新時代、新格局下的內涵價值？
  首先，需要理清二軌路徑從形成到成型的邏輯問題。縱觀文明進步與現代社會的關係，借鑒斐迪南·滕尼斯（Ferdinand T.nnies）「共同體」與「社會」的觀念，可以將澳門治理文化的演進理解為歷史進程中共同體（逐步瓦解的大清帝國與葡國殖民體系逐步瓦解并軌的歷史）與社會（近現代民主自治進程與自由經濟帶來的深刻變革）對立的雙層理論譜系，它們各自交融又形成了新的社會秩序。簡單來說，就是澳門的各社會行為體在政治體制演變和經濟社會發展的交織下達成了追求權力平衡的共同認知觀，從而讓澳門社會文化在歷史進程中螺旋式前進著。
  其次，發現二軌路徑與社會文化的相互依存關係。從社會學與本體論切入，社會世界并不是完全獨立於人類意識的物質存在，當文明共生、融合且發展到一定高度則會對社會構造的層次與內涵產生強烈影響，致使社會文明發生轉折，其中表現就是文化基礎與政治活動有機結合，而讓文明永續。
  最後，理解澳門社會形態的多元性就是超越文明隔閡、衝突從而共生、共榮的實踐經驗。結合澳門的多元文化特點與社會構造來看，因為自古以來海上商貿文化、中華民族傳統文化、移民文化、土生葡人文化、宗族文化、佛教文化、天主教文化等多文明元素的交織影響，群族間早已習慣互相獨立、互相滲透的生活方式，在保持著各自文化的特點時對立統一地融合，故而在動蕩的社會變革中也能維持文明的發展，為多元文化互相嵌入的人類文明新形態奠基。
  歷史制度主義（Historical Institutionalism）認為，歷史進程中關鍵節點形成的制度會在後期的路徑變遷中留下印記，形成路徑依賴，并影響到社會、文化、政治、經濟等層次的行為構造。歷史契機下民間與政府的溝通依靠著不同社團、宗親會進行，延續到現代化治理格局中保留了澳門這一特殊的「治理慣性」，從而在縱向上不斷推進治理格局的制度變遷，在橫向上不斷拓展治理層面的功能要義。
  綜上所述，關於澳門社會治理二軌路徑的現代化價值內涵——多元文化互相嵌入的人類文明新形態，筆者認為主要從三方面來再釋義、再賦能。
  （一）政府主導與社團高度自治：「社團」社會
  從多群族在澳門的「共生」「自治」到如今「社團社會」形成不可替代的多元治理模式，讓澳門社會環境變得更加包容、繁榮，構成了現代化治理視角下政府主導與社團高度自治的協調關係。民間自治從最早的慈善組織逐漸形成「結社」的傳統，再到今天各類型的社團組織，已有400多年歷史。在葡治時期，這些社團除了團結彼此、服務社會之餘，也成為民間與政府溝通的重要橋梁，甚至參政議政，積極主動地推動著社會民生的建設。回歸以來，澳門社團繼續發展，不僅數量之多，覆蓋面廣，且影響力深。社團的多元性作為政府與民間的協調與共識，儼然成為澳門公共治理的代表性力量，甚至成為「澳門故事」的主要表現形式——澳門經驗、澳門叙事、澳門文化。據澳門印務局（Imprensa Oficial）的統計，在澳門回歸25周年之際，已有11787家社團組織登記。涉及的領域包括學術智庫、藝術文化、科學技術、文娛活動、體育、宗教、宗族、工商服務、業主會、基金會、環境、勞工、醫療衛生、社會服務等。開放的社會環境下民衆參政議政，積極推動著就業、醫療衛生、教育、環境整改、文化遺存、智慧城市等各方面議題，以至社會制度的改革、社會治理模式的創新、社會治理功能的完善。區別於早期慈善工會的活動，澳門現在的社團活動更具現代化、世俗化、多元均衡分布的特徵，功能也更加精細、明確，與政府相輔相成地保障著澳門社會秩序的有效運轉，在現代化進程中也反映出一定的政治智慧。
  （二）多元一體格局：和諧共處的新型人類社會
  從文化多樣性角度看，澳門群族文化的整體環境是多元化、多維度、多層次、邊界認同逐漸淡化且又深刻存在的一個系統，即多元一體的社會生態。在社會轉型和群體發展的研究路徑中，美國社會學家派克（Robert E. Park）就族群關係演化論述到，「族群關係發展是以一個從競爭（Competition）、衝突（Conflict）、適應（Accommodation）到同化（Assimilation）的過程。」挪威人類學家巴斯（Fredrik Barth）提出群族邊界論，他認為造成群族現象最主要的機制是「社會邊界」，以保持群族文化的自我延續、自我識別，而非種族、文化、習俗、語言等特徵性內涵。澳門社會一直未出現單一的社會主導意識，也未讓整體關係朝著「同化」「失範」或者「異化」方向而去，反而是誕生出一種和諧共處的新型人類社會。特別是近代以來，世界處於一個文明演進之交，脫離殖民體系的民族解放運動更是助力澳門向著現代化文明治理體系轉變。在葡萄牙人管治後期，殖民政府呈現無力作為甚至內鬥嚴重趨勢，社會治理生態不得不依靠民間力量來維持平衡，具體表現有群體間混合文化的誕生、群族認同邊界淡化、社會經濟發展的自由作為和民間社會自治團體的積極有為……在這些歷史契機中，不同族群、居民在風俗、文化、信仰上求同存異，誕生了共存共生、互融互促的社會文化，從而促使群體去尋找適合自己的政治共同體。因此，對於澳門群族文化的釋義儼然不能用「單純」的民族邊界、認同感、種族特徵等詞彙來進行抽象概括，其特色、特徵已融合在語言、政治、經濟、風俗、遺存、法律、宗教等實踐過程中，表現為一個包容共濟的多元一體格局。
  （三）以中華傳統文化為根基建構的現代化「善治」格局
  近現代以來，澳門作為文明交流互鑒的前沿陣地，以中華傳統文化為根基，發展到各民族「兼容并包」「共榮共生共處」，這樣的文化特色下構建出澳門的現代化「善治」格局。隨著冷戰的結束和全球化的國際治理需求，國際社會從80年代末開始呼籲「善治」，表現形式為治理主體和模式的多元化、公平化、相互依賴化，發展到今天儼然成為了一種社會文明的範式理念。關於「善治」，并非是西方社會的提倡。其實中國傳統文化中就蘊含著豐富的「善治」理念——仁政，并且自古以來就是社會主流的美好追求。歷史證明，二軌路徑的存在讓多元文明、文化得以繁榮延續其實本源還是中華傳統儒家文明在這片土地上的影響，也讓澳門的西方移民群體有了區別於海外殖民文化的「善治」認知，而今澳門社會的和諧穩定更是「善治」格局得以構建的證明；并且這種格局的形成是由政府發揮主導作用，政府及各社會參與主體之間進行協商和合作，從而形成了三個層次的互動關係。首先是「一國兩制」下中央政府和特區政府的關係協調；其次是現代化治理視角下政府主導與社團高度自治的關係協調；最後是經濟適度多元發展主旨下政府、市場、社會團體的社會功能協調。三個層次間的互動擴大民衆有序參與澳門的「善治」格局。
  四、澳門社會治理多元模式的可持續發展空間
  觀察社會治理模式，筆者認為治理本身不是目的，能讓人類文明繁榮發展的模式才是研究的價值所在。澳門在治理格局上的歷史性抉擇保障了其文化的繁榮與興盛，且社會結構已和多元文化相互依存，成為了澳門社會治理的基礎存量和歷史印記。在「一國兩制」事業步入新發展階段之際，澳門社會治理在積極融入國家發展大局中也需要在現有的存量基礎上進行增量的探索：
  一是增強「制度性」協調功能，拓展治理關係的橫向和縱深空間。當前，澳門在公共治理領域方面已形成政府、市場、社團相互分工的穩定格局。伴隨著澳門經濟適度多元化的轉軌和社會發展的轉型，這一穩定格局如何維持下去，其中涉及的「有為政府」、「有效市場」、「有能公共組織」等相關主體要堅持在治理關係上的協調配合、緊密銜接，即處理好上文所提及的三個層次互動關係。有效防止社團間因利益、觀念不合形成的惡性競爭、分化、排他等行為，還要兼顧不同群族、新移民、新居民等利益訴求，從而不斷豐富澳門「社團社會」的定性描述，讓「善治」實踐行穩致遠。
  二是優化社會服務功能，提升專業化、精細化、現代化水平。面對人工智能帶來的技術變革，澳門在社會治理方面也迎來了服務功能轉型升級等挑戰。特別是從醫療、衛生、教育等領域看，依靠傳統的資源和技術已不能滿足與時俱進的時代需求。對此，澳門社會治理水平也要與時俱進，不能僅維穩「善治」基礎，也要積極促進社會制度的「新」，還要促進社會服務功能的「新」，以及管理人才的「新」，不斷提升現代化公共服務水平，豐富我國現代化治理路徑，增強社會公信力，健全社會保障功能。
  三是提高資源的整合和互補功能，促進社團功能轉型升級，提高社會發展效率。澳門的社會工作服務來源目前分為官辦公營、官資民辦、民辦自營三種類型。在社團財政開支方面，澳門社團的財政來源依賴於政府資源的輸入。例如澳門基金會作為澳門最大的資助部門，2022年批給社團運作項目款項就高達22億澳門元。除了澳門基金會，旅游局、環境保護局等也有大量贊助社團的經費。許多傳統大型社團每年獲得撥款甚至超過千萬澳門元，因此社團對政府資助的依賴都比較大。考慮到複雜多變的經濟形式且澳門單一的經濟結構，在提升治理經驗價值、創新社會治理方式方面，為減少治理赤字，要提高資源的整合和互補功能。在不影響穩就業、惠民生的原則下，促進社團功能轉型升級，從而使治理環境更加穩定、公平、可持續。
  四是堅持愛國愛澳的思想基礎，提升民衆的身份認同感，確保「一國兩制」實踐行穩致遠。黨的十八大以來，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，愛國愛澳統一戰綫創新發展方面取得了突出成就。為維護澳門長期繁榮穩定，也為夯實地緣政治風險下社會治理的經濟基礎，構建更加公平、民主的社會秩序，澳門作為中國開放的窗口和橋梁，要繼續推進和團結廣大澳門群衆發揚愛國愛澳精神，堅定貫徹「愛國者治澳」原則，創新推進「一國兩制」新事業，維護澳門多元群族社會系統的繁榮，促進人類文明新形態的構建。