2024年9月的一天，趙威如往常一樣打開報紙，注意到了一則新聞：國務院公佈了《法規規章備案審查條例》（下稱「新條例」），自2024年11月1日起施行。
  「沒什麼可驚訝的，畢竟很久沒修訂過了。」趙威自言自語。作為原國務院法制辦政府法制協調司副司長，趙威多次參加有關法規、規章備案規定的起草。
  但變化還是有，首先體現在名稱上。上一次制定時，條例還叫《法規規章備案條例》（下稱「舊條例」），新條例多了「審查」兩個字，舊條例同時廢止。
  從「備案」到「備案審查」，進一步強化了國務院備案審查工作機構的具體職責。
  中國的備案審查擁有人大、政府、黨委、軍隊、法院檢察院等五大系統。其中，人大和政府系統較易混淆。
  「地方性法規，報國務院和全國人大常委會備案，在審查對象上兩者有重合。」北京航空航太大學備案審查制度研究中心主任王鍇向南方週末記者解釋，另一方面，規章僅向國務院備案。
  一個明顯區別在於合憲性審查，「憲法監督權在全國人大，所以只有全國人大常委會能實施合憲性審查。如果國務院發現地方性法規或規章有違憲嫌疑，它也只能向全國人大常委會移送。」
  尋找「依據」
  國務院系統的新條例，是2023年底《全國人民代表大會常務委員會關於完善和加強備案審查制度的決定》通過以後，備案審查領域迎來的又一部重磅法規。
  但事實上，在備案審查制度初創的年代，法律雖規定地方性法規須同時向人大和國務院備案，但國務院的備案工作並未實質上建立。
  直到1982年，國務院機構和地方政府有了制定規章的權力後，規章數量速增，「檔『打架』現象時有發生，比較亂，不管不行了。」趙威向南方週末記者回憶，於是國務院想通過備案管一管，給規章加把「鎖」。
  當時，趙威是國務院法制局法規監督檢查司的副處長。時隔三十多年，他還記得一個細節：在那個計劃經濟向社會主義市場經濟轉向的年代，北方一省份還制定了蒸饅頭的規章，規定饅頭怎麼賣，賣給誰。
  意識到問題以後，趙威牽頭向上級打了一個報告。裏面提到，截至1986年，國務院有規章制定權的部門共67個，其中部委45個，直屬機構22個，已經制定部門規章兩千多件，全國共制定地方性法規、地方政府規章、國務院部門規章已近六千件。
  報告打上去以後，時任國務院副秘書長王書明問他，國務院要求規章向其備案的權力從哪來？當時在任何一部法律裏，都找不到規章須向國務院備案的明文規定。
  後來，趙威組織研討，從已有法律中尋找依據。最終，他們認為國務院作為最高行政機關，有權領導各部委和地方政府包括立法在內的工作。這樣的「依據」得到了國務院領導的認可。
  有了「依據」到底怎麼做，沒有參考。趙威帶隊去全國人大常委會辦公廳調研。彼時，全國人大已有了法規備案的工作經驗。調研中發現了不少問題。比如備案的地方性法規多數不審查、報備的內容和時間也不規範，這些問題在1990年公佈的《法規、規章備案規定》中予以回應。
  為了強化「備案規定」的力度，國辦還在同一年下發《國務院辦公廳關於貫徹實施法規規章備案規定的通知》予以強調。「至此，法規規章備案制度實現了法制化，從內容和形式上，比初建時也大加完善。」趙威說。
  有了「備案規定」，組織建設上也更進一步。但在政府法治監督司（就是原來的法規監督檢查司）設的備案處，只有3個編制。
  工作量可想而知。一開始，國務院也只好先備案。「但老備案不審查也不行。」趙威說，無奈之下就拉著其他司一起來審。
  「備案規定」出臺10年以後，2000年，立法法才通過。趙威說，也就在這一年，為迎接入世，對當時法律法規規章及其政策措施，中國進行了史上最大規模、最全面、最徹底的一次清理。
  2000年3月，國務院法制辦出臺《適應我國加入WTO進程有關法律、行政法規的制定、修訂工作安排》，列出時間表，明確哪些法律法規應加快制定，哪些應加快修改。
  到處都在開展立法修訂、法律法規清理工作。全程參與清理工作的國務院法制辦徐志群副司長回憶:「大家玩命地幹，沒有節假日。所有問題都是一個一個地研究後打報告請示，僅行政法規清理留下的檔案資料摞起來都有兩米高。」
  借著「入世」的東風，中國對各階段立法採取了一系列監督措施：劃清立法權限、增加立法透明度……
  「備案制度」自然也不例外。趙威說，他們加班幹活，就是為了履行WTO規則和中國對外的承諾，貫徹立法法，強化備案力度。在中國「入世」第三天，即2001年12月14日，國務院公佈《法規規章備案條例》。
  舊條例施行20年來，對政府的備案審查工作發揮了重要推動作用。原國務院法制辦與司法部重組後，僅2023年，司法部就代表國務院依法主動審查備案的法規規章3021件，對與上位法不一致的36件規章予以糾正。
  但也遇到了不少新情況。據司法部負責人公開解釋，舊條例面臨的主要問題是：備案審查程式不夠完善、審查事項不夠全面、有關工作機制不夠健全。
  「有件必備」
  「修鎖」勢在必行。一個重要契機是，2019年底，全國人大常委會制定了《法規、司法解釋備案審查工作辦法》。
  「修法」已箭在弦上。王鍇回憶，2020年下半年，他接到司法部的課題委託。司法部要求在政府體系中，重新修訂舊條例。
  二十年沒動過，在王鍇的構想中，國務院系統的備案審查條例對標的是全國人大常委會制定的「工作辦法」，並在此基礎上有所創新。
  特別是政府系統和人大系統在備案審查範圍上有所重合的情況下，「通過此次修訂，進一步細化不同系統、機關之間的備案審查銜接聯動機制，維護備案審查標準和結論的統一。」王鍇說。
  王鍇提交的建議稿，條數和新條例相近，也是二十幾條。在綜合了專家建議後，司法部起草了《法規規章備案條例（修訂草案徵求意見稿）》於2023年7月向社會公開徵求意見，後經反復修改，歷時一年，國務院審議通過了新條例。
  王鍇發現，亮點不少。
  例如，2023年新修訂的立法法規定了浦東新區法規、海南自由貿易港法規等特別授權立法，允許在不違反法律、行政法規基本原則的情況下作出變通性規定，而這次新條例將浦東新區法規和海南自由貿易港法規納入國務院備案審查範圍，體現了「有件必備」的精神。
  王鍇印象更深的是，新條例增加了「國務院備案審查工作機構向國務院作備案審查年度工作報告的制度」。
  長期以來，備案審查處於「鴨子鳧水」的狀態——這是全國人大常委會原副秘書長喬曉陽的一個比喻，說備案審查「腳在下面動，上面沒有看出來」。直到2017年，首次亮相的備案審查工作報告，才讓備案審查告別隱形狀態。
  爾後，備案審查年度工作報告制度寫入2019年全國人大常委會委員長會議通過的《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，2022年修改的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，也將這一做法作為地方人大常委會的工作內容。「它反映了備案審查工作機構向備案審查機關負責的精神，同時也有利於備案審查機關對備案審查工作機構進行監督。」王鍇解釋。
  年度工作報告制度化，意味著政府系統的備案審查案例有望更多地被披露。在研究者眼中，過去，他們很難公開找到該系統經備案審查予以移送、糾正的案例。
  新條例新增了一項規定：工作機構在審查法規、規章時，可通過座談會、論證會、聽證會等方式聽取各方意見等規定。有學者認為，這有望打破「關門審查」的桎梏，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。
  不過，也有人擔心，國務院的備案審查年度工作報告不像全國人大那樣每年對外公佈。
  據南方週末記者瞭解，就這項新制度向學者們徵求意見時，許多學者都呼籲司法部要將報告向公眾公開。
  「大修」與「小改」
  亮點之外，亦有遺憾。
  課題組起草專家建議稿時，考慮到一個關鍵差異：全國、地方各級人大之間，在組織上沒有上下級的領導與被領導的關係，而政府系統是上下級的領導關係。既然是領導關係，政府系統的「審查、糾錯的力度可以更大，立法的步子也能邁得更大些」。
  全國人大常委會法工委備案審查專家委員會委員、浙江大學法學院教授鄭磊也有類似的感受。
  他告訴南方週末記者，規章備案審查中，審查主體和制定主體通常是具有領導關係的上下級，如何利用這一組織特點，去豐富決定類型、加強程式和決定剛性，可以在國務院對規章備案審查中進一步彰顯。
  一位不願具名的備案審查領域的研究學者向南方週末記者介紹，譬如，立法法中一些原則性規定——國務院有權改變或撤銷不適當的部門規章和地方政府規章，那麼新條例在立法中可細化怎麼改變，如何撤銷。
  但與預期相比，步幅有限。新條例規定得並不具體。
  接受南方週末記者採訪時，鄭磊還提到了另一處遺憾。新條例沿用了各類主體依法提出審查建議的原有規定，卻未明確相應的回饋程式。而早在2015年修訂立法法時，條文中已新增相關機關應向提出審查建議人回饋審查情況的規定，這成為日後啟動備案審查的重要因素。
  但這項上位法規定並未體現在國務院的新條例中。「導致提出審查建議的相關主體往往不知道從哪兒獲悉審查建議的處理情況。」鄭磊說。
  前述不願具名的學者覺得，之所以新條例沒有迎來「大修」，也可能和司法部備案審查人手不足有關。據其瞭解，目前，司法部負責備案審查工作的是法治督察局，負責備案審查工作的處室不到5人，而全國人大負責備案審查工作的幹部有十幾人。
  「事多人少，『大修』意味著未來該處室工作量大增，『小改』可能更切實際。」該學者認為。
  柔性解決
  學者通常將備案審查整套工作程式概括為「備、審、糾」三大板塊。其中，糾錯是公眾更為關注的環節。
  例如，當國務院有關機構審查發現部門規章、地方政府規章不一致、應當予以糾正時，該如何處理？鄭磊注意到，新條例根據不同情況主要設計了兩類程式：或建議制定機關自行糾正，尊重相關部門的許可權和被審查檔制發機構的意見；或者提出處理意見報國務院決定。
  這種處理方式難免引發關於新條例對加強制度剛性不足的討論。鄭磊分析，這在一定程度上類似於人大監督中「寓支持於監督」的特點，反映了國家機關運行中避免強對抗、傾向用柔性方式有效解決問題的特徵。
  另一方面，新條例在建議制定機關修改或者廢止的途徑上，增加了「可以通過與制定機關溝通、提出書面審查意見等方式」。
  在鄭磊看來，無論是2023年通過的「備案審查決定」，還是新條例的公佈，均體現出這樣一種「立法素材傾向」——將溝通、協調等日常工作環節，通過法律法規明確規定，升格為法定程式機制，以柔性程式環節有效解決爭議，避免走向更為剛性的正式決定。
  事實上，這種強調溝通、協調的特徵，在新條例中多有體現。
  再如，當國務院備案審查機構發現地方性法規與行政法規相抵觸時，新條例將原來的一步「由國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理」，分為兩步，「由國務院備案審查工作機構移送全國人民代表大會常務委員會工作機構研究處理，必要時由國務院提請全國人民代表大會常務委員會處理」。
  中國人民大學法學院副院長王旭撰文分析，行政法規是國務院制定的，由國務院備案審查工作機構自身來處理與行政法規抵觸的地方性法規，可能會導致其職權行使過於能動；由全國人大常委會法工委研究處理，則能使處理結果避免「一刀切」，更加靈活。
  在前述不願具名的學者看來，主要是以前的規定可能會被誤認為一旦發現行政法規和地方性法規抵觸，國務院就直接提請全國人大常委會撤銷了，中間沒有研究、溝通餘地，「這一次特意補上了，仍然是為了避免簡單剛性的裁決模式。」
  缺乏剛性，一定程度上也影響了法律法規的清理工作。趙威至今仍記得他親歷的一件往事：
  1999年，水利部向國務院反映，華東某省人大制定的大型水庫庫區經濟發展扶持資金條例，與國務院行政法規相抵觸。當時，國務院法制辦研判後，政府法制協調司按照「備案規定」啟動了「提請」程式，首先向全國人大常委會辦公廳秘書局發函，並附水利部、財政部、國家計委等部門的有關意見。同時，國務院法制辦提出處理意見，報國務院，獲得國務院領導批示同意。
  2000年9月，國辦就處理建議函致全國人大常委會辦公廳，建議撤銷或者停止執行該地方性法規。
  然而，直到趙威退休，他也未見回復。2005年，這件地方性法規自行廢止。
  （杜茂林／文）