在中國，有這樣兩組數據能夠揭示二手煙的危害：吸煙人數超過3億，同時有7.4億非吸煙者遭受二手煙危害；每年超100萬人死於煙草導致疾病，其中逾10萬人是受二手煙危害的非吸煙者。二手煙的危害早已不用多說，但走在街頭巷尾，人們仍不時暴露在二手煙中，無處躲藏，甚至還引發了境外遊客的吐槽。
  今年1月，曾有視頻博主隨機詢問到訪上海的韓國遊客，首爾和上海最大的區別在哪里，多位遊客不約而同地表示：上海吃住行玩什麼都好，就是馬路上抽煙的人比較多。
  但如今，這一現象正在改變。
  3月中旬，國內控煙領域出現一條備受社會熱議的新聞——上海對室外「遊煙」探索開展治理，並率先在武康路、豫園商城、新天地、外灘、南京路步行街、陸家嘴商圈、今潮8弄、蟠龍天地等八個人流密集的中外遊客熱門城市地標先行推進，以形成示範效應。
  這一舉措實施後獲得社會廣泛關注，不少網友呼籲在全國推廣。
  實際上，上海從三年多前就開始有策略性地著手治理室外二手煙，在鞏固做好室內公共場所禁煙的基礎上，逐步宣傳「室外不隨處抽煙」，推出「控煙行動三部曲」，即「室內全面禁煙、室外不吸遊煙、吸煙請看標識」，宣導吸煙者在室外避開人群或前往吸煙點吸煙。
  上海的控煙工作一直走在全國前列，此次推出的室外公共場所控煙探索也在國內開了先河。在全國無煙環境立法進展受阻、各地政府控煙立法進程放緩的大環境下，上海在控煙工作上展現出的熱情尤引人注目。我們不禁好奇，在控煙這件事上，這座超大城市是如何做到的。
  來自韓國遊客的「吐槽」
  2024年12月，中國實施過境免簽延長至240小時後，上海成為了一大撥境外遊客到訪中國的首站，並迎來一股「韓流熱潮」。2024年全年，約45萬韓國遊客訪問上海，位居當年訪滬外國遊客榜首。
  韓國遊客普遍對上海評價很高，乾淨的街道、便捷的手機支付、馬路上不同廠家的電動車都讓他們印象深刻，而唯一讓他們困擾的是街頭隨處可聞的煙味。在一次街頭採訪中，當被問及上海與首爾最大的區別時，許多韓國遊客首先想到的是「街上有人抽煙」。
  韓國人不知道的是，上海已經是中國控煙做得最好的城市之一。
  自2010年大陸地區首個省級人大控煙立法以來，上海的法定禁煙場所違規吸煙發生率從立法前的37.5%下降至13.0%，成人吸煙率自26.9%下降至19.2%，低於24.1%的全國平均水準（2022年），並提前達到「健康中國2030」目標。此外，上海市中學生捲煙、電子煙吸煙率在全國31個省份中最低。
  上海人對控煙的關注度也確實很高。根據一項獨立第三方調查，在與上海市民日常生活息息相關的15項法規中，《上海市公共場所控制吸煙條例》的知曉度排名第一。
  不可否認，韓國整體的控煙表現確實很亮眼。2022年，韓國的吸煙率達到17.7%，這主要是由於韓國男性的吸煙率明顯下降，從1998年的66.3%降低到了2022年的30%。
  韓國的控煙起步非常早。早在1995年，韓國就制定了《國民健康促進法》，明確政府應該劃定禁煙範圍。目前，經過一次次修訂，該法律已明確政府、辦公樓、學校、醫療機構、青少年活動設施、火車站、賓館、餐廳、住宅等一系列室內場所禁煙。此外，幼稚園、托育所等30米範圍內的室外區域也屬禁煙區。
  同時，該法律在2010年修訂時還明確，地方政府有設定禁煙範圍的自主立法權。地方政府可以在其管轄範圍內，將人員聚集或路過的特定區域指定為禁煙區。比如，韓國首都首爾就明確地鐵車站十米範圍內、公車站、公園、光化門廣場以及江南大路主幹道等室外區域全面禁止吸煙。除了首爾之外，其他城市也普遍出臺了類似的室外禁煙規定。這也是韓國遊客到上海不太適應有人在街道上吸煙的主要原因。
  值得關注的是，得益於地方的室外無煙環境政策，韓國民眾的二手煙暴露率大幅降低。2023年發表的一項研究報告顯示，從2005年至2010年，韓國工作場所的二手煙暴露率一度上升至49.2%，但在2010年允許地方劃定室外禁煙範圍後，暴露率顯著下降，到2020年降至10.3%。
  而根據韓國疾病管理廳2024年最新發佈的數據，2022年，19歲及以上非吸煙人群的二手煙暴露率為居家室內2.6%、工作場所室內6.3%、公共場所室內7.4%，近10年來均呈持續下降趨勢。
  韓國遊客對上海街頭二手煙的感知，直接反映到二手煙暴露率的數據上。上海2018年調查發現，15歲以上成年人的二手煙暴露率為46.7%，僅比2016年上海實施室內全面禁煙之前的58.5%降了約十個百分點。也就是說，雖然上海已經立法實現室內全面禁煙，但是仍然有近一半人報告在生活中（室內或者室外）經常性地聞到二手煙。
  對此，2025年3月，上海開始在8個「網紅」地標場所治理「遊煙」，以形成示範效應。這一項行動在全國室外場所控煙工作中，也屬較為創新之舉。多地網友呼籲在全國推廣，以降低人群二手煙暴露帶來的危害。
  根據《中國吸煙危害健康報告2020》，二手煙暴露沒有所謂的「安全水準」，即使短時間暴露也足以對人體健康造成危害，並與呼吸系統疾病、惡性腫瘤、心腦血管疾病、糖尿病等多種疾病的發生風險密切相關。
  上海控煙立法15年
  控煙政策是一套組合拳，主要包括煙草提稅提價、煙盒警示圖形、禁止廣告促銷贊助、無煙環境立法等等。其中，前三者在中國屬於中央政府的事權，而無煙環境法規方面，則可由地方政府制定。
  現實中，中國國家層面的控煙立法在2016年擱淺之後再無新的動態，已有的全面無煙法規主要是由省市及地方人大立法或政府制定規章。2020年之後，全面無煙立法的進程明顯放緩。其中，在重慶有爭議的控煙立法之後，幾乎少有人大立法的專門性全面無煙法規出臺；一些地方選擇將控煙內容嵌入愛國衛生運動法規和文明行為促進條例等其他綜合性法規中，但往往沒有明確「室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具內全面禁煙」，而且沒有明確監管執法主體和具體罰則，導致後續的執行效果大打折扣。
  1994年，上海制定了政府規章《上海市公共場所禁止吸煙暫行規定》，成為中國最早開展控煙的城市之一。為了舉辦一屆「無煙世博會」，2009年5月，上海市人大將《上海市公共場所控制吸煙條例》（下簡稱條例）由預備專案轉為年度正式立法專案。這部法規最終在2009年年底頒佈，2010年3月1日——上海世博會開幕兩個月前生效實施。
  然而，這份中國大陸首部省級人大頒佈的控煙地方法規，最初也未能實現「室內全面禁煙」——按照世界衛生組織《煙草控制框架公約》的要求，一部全面無煙的法規應該確保「室內公共場所、室內工作場所和公共交通工具內全面禁煙」，但當時該版本條例允許歌舞廳、餐飲場所和旅館等場所設置吸煙區域——要知道，室內吸煙區或吸煙室並不能阻止煙草煙霧溢出。直至2016年11月，上海市人大對條例進行修訂，終於實現「室內全面無煙」，隨後，又在2022年第二次修訂時，將電子煙也納入了公共場所禁煙範圍。
  這份內地「最嚴控煙令」落地後，上海的成人吸煙率出現了明顯下降。2023年上海市成人和青少年煙草流行監測調查結果顯示，上海15歲及以上人群當時吸煙率為19.2%，已經連續13年呈下降趨勢，較控煙立法之前下降了7.7個百分點。此外，法定禁煙場所違規吸煙的發生率也有明顯下降，從2010年立法之前的37.5%下降至13.0%。
  控煙核心指標的下降也得益於嚴格的監管執法——自條例第一次修訂實現全面禁煙後，上海每年平均控煙執法處罰罰金達到200萬元以上，累計逾1600萬元，執法力度在全國領先。
  「吸煙率是一個核心指標，15年有非常明顯的改變。」上海市健康促進中心副主任、上海市控制吸煙協會副會長陳德表示，另一個關鍵性指標——非吸煙者二手煙暴露率雖然也下降了十多個百分點，達到46.7%，但下降幅度不如預期明顯。總體上，仍然有將近一半的人報告過去7天，在家中、工作場所和公共場所等環境中聞到了二手煙。「這說明，二手煙的暴露不僅僅發生在室內禁煙場所，可能更多發生在室外。」陳德說。
  陳德從2015年開始在上海從事控煙工作，今年已滿10年。他告訴《鳳凰週刊》，隨著室內全面無煙法規的實施，越來越多的吸煙者開始養成習慣到室外吸煙，但問題是，不少人是在出入的大門口吸煙，或者是在人來人往的馬路上邊走邊抽，或者是在等紅燈的時候抽煙，「民眾在室外被二手煙困擾的問題也就越來越突出，成為了一個新的控煙問題。」陳德說。
  「遊煙」治理背後的決心
  今年3月，上海宣佈在八大網紅地標開展室外「遊煙」治理後，陳德也沒有想到，這條新聞會受到如此多關注，媒體紛紛前來採訪，而央視新聞在微博上的有關話題閱讀量超過1億，這在內地控煙圈並不常見。
  其實早在兩年多前，上海就決定探索治理室外「遊煙」，上海人從提出一句口號開始。
  2023年3月，上海的全市愛國衛生運動委員會全會上首次提出「控煙行動三部曲」：「室內全面禁煙、室外不吸遊煙、吸煙請看標識」，其中後兩項是專門針對室外吸煙行為的宣傳、宣導和規範。這一口號明確了新階段的控煙任務——在做好室內全面禁煙的基礎上，宣傳宣導探索室外控煙治理。
  這一年的10月，上海發佈了新的《上海市控煙標識系統和設置規範》，除了以往已經習以為常的禁煙標識外，在控煙標識中加入了統一、清晰的吸煙點標識和引導標識，在設計上明確提示「吸煙請到室外吸煙點」的引導性內容。「這是上海提出新的『控煙行動三部曲』之後，採取的第一個措施，形成全市統一的控煙『疏堵結合』標識系統。」陳德說。
  之後，為了解上海市室外「遊煙」對市民生活影響及市民對「遊煙」的真實態度，上海市愛國衛生運動委員會辦公室、上海市健康促進中心、上海市控制吸煙協會開展了「遊煙」調查，收集市民意見，樣本量超過一萬人。結果顯示，近六成市民經常（每週3天及以上）遭遇「遊煙」，逾九成市民對「遊煙」表示反感，超七成市民表示不能接受「遊煙」。
  調查還顯示，民眾在室外遭遇「遊煙」最多的前五位場所分別為室外排隊等候區域（如景區、飯店、飲品店等）、人行道和路口紅綠燈等候區域、室外遊樂場、公車站、商場及商務樓出入口等。還有近三成的市民在學校門口（如接送學生時）遭遇過「遊煙」。
  這次萬人調查反映出，室外「遊煙」確實是上海市民普遍感到困擾的一個問題，這其中也包括一部分吸煙者。上海目前的成人吸煙率為19.2%，但是這次調查發現，超九成市民對「遊煙」表示反感。如果把兩個數字做一個簡單比較，不難發現，有一部分吸煙者也明確表示反感「遊煙」。陳德的解釋是，市民不能接受「遊煙」的原因是多種多樣的，除了對健康的影響，還包括破壞市容環境和城市形象，以及存在安全隱患，如煙頭、煙灰有可能燙傷他人或燙壞衣物，亂扔煙蒂可引發火災等。
  「控煙最重要的力量，也是最重要的工作，就是凝聚市民的共識，獲得他們支持，也包括吸煙者在內。」陳德說。在他看來，萬人調查的結果提供了民意基礎，也是推進健康城市、人文城市建設的重要基礎和有力支撐。
  2024年9月，由上海市衛生健康委提出，多家專業機構和高校歷時三年多共同制定的上海市地方標準《吸煙點設置和管理要求》開始實施，這是中國國內首個室外吸煙點的標準規範。
  在此之前，2019年，北京王府井百貨大樓門口一片占地70平米的豪華吸煙點曾經引發社會關注。而上海的標準也考慮到吸煙點的選址、設施、標識、健康提示等內容，如明確室外吸煙點不應設置在休息區、等候區等人群聚集的區域以及行人必經的主要通道；室外吸煙點宜與建築物的出入口及與戶外相通的門窗、進/排風口等保持不小於6m距離，減少非吸煙者的二手煙暴露。此外，標準還要求吸煙點不能設座椅和售賣機電子屏等。
  同時，上海採取了更強有力的社會共治，通過多部門聯動來推進室外「遊煙」治理。2024年12月，上海九部門共同發佈《關於進一步加強室外二手煙控制推進無煙健康環境建設的通知》。除了愛衛辦之外，其他八個部門還包括商務委員會、教育委員會、交通委員會、文化和旅遊局、衛生健康委、市場監管局、上海市精神文明建設辦公室以及中共上海市委社會工作部。
  這是全國首個針對室外二手煙控制的省級多部門聯合檔。在全國無煙環境立法進展受阻、近年各地政府控煙立法進程放緩的大環境下，上海在控煙工作上展現出的熱情尤為引人注目。「國內控煙工作最缺的就是有真的意願從上到下推動的人。」一名瞭解中國無煙立法政策、參與控煙工作多年的人士這樣評價，「除了公眾意願，控煙最重要的還有政府決心。」
  據瞭解，九部門聯合制定一個控煙檔，需要9個部門會簽，要經歷較長的工作流程，其實很考驗主要參與部門是否有足夠的決心和能力來推動。
  陳德解釋，上海的控煙工作原本就強調「多部門協同治理」，控煙條例也明確，雖然由愛國衛生運動委員會牽頭，但市教委、市交通委、市場監管局等本身就有其各自的控煙職責。而且，對於室外二手煙問題相對突出的場所的管理，其實不少也是這些部門時常會面對的公眾訴求所在，「例如，校門口的二手煙問題，公眾會回饋給教育部門或學校」。而且，「放眼全球，二手煙治理其實也反映出一個城市的旅遊環境、營商環境和城市形象，文旅局、市場監管局、商務委等部門也希望相關的工作能夠更進一步，因此他們也很有意願主動開展室外二手煙治理。」陳德說。
  「方便吸煙」還是「控制吸煙」？
  在室外控煙方面，前述九部門的《通知》明確設定了八類重點場所，要求這些場所的管理方和主管部門開展工作。這八類場所包括：景區、飯店、飲品店的室外排隊等候區，人行道和路口紅綠燈等候區域，室外遊樂場，公車站，商場及商務樓出入口，學校門口，醫院大樓門口，地鐵站出入口。接下來，就有了上海八個網紅地標的「遊煙」治理行動。
  「在法律層面還沒有明確要求，所以目前還是以宣傳宣導為主。」陳德說，具體的做法包括張貼控煙提示，開展宣傳，規範建設室外吸煙點，配備經過培訓的志願者。志願者身著統一服裝，在這些區域勸阻並引導吸煙者到吸煙點吸煙。率先推出的這八個網紅場所主要是市民聚集的商圈和遊客眾多的城市地標區域，覆蓋到排隊等候區、人行道、紅燈等候區以及地鐵出入口等前述《通知》中提及的場所。
  「雖然對於室內全面禁煙已經有了共識，但室外的二手煙治理不可能一蹴而就，也要有個循序漸進的過程。」陳德告訴《鳳凰週刊》，「這八個網紅場所先行探索，形成一定經驗和模式後，會繼續推廣。」
  不過，也有控煙人士向《鳳凰週刊》表示，要比較謹慎地看待室外「遊煙」的治理。上海在控煙政策上推陳出新的探索精神是非常值得鼓勵的，而上海也有其自身獨特之處。首先，上海已經有很完善的室內全面禁煙的法律和執法；對室外「遊煙」的治理，其實重點是探索對人群密集的重點室外場所加強控煙管理，而不是一味單純地建設更多數量的吸煙點。「現在有一些城市看到上海的做法，一股腦花錢只注重到處建吸煙點，可能有點走偏了，甚至給社會和公眾造成『鼓勵吸煙』和『方便吸煙』的錯覺」。
  「室外吸煙點建設有具體規範，在《上海市公共場所控制吸煙條例》和上海市地方標準《室外吸煙點設置與管理要求》中都有具體明確的要求。」陳德說，「室外吸煙點的主要作用是用來疏導和規範室外吸煙行為，減少室外二手煙和『遊煙』對非吸煙者的健康危害，保護市民公眾健康。」和公共廁所等其他服務設施不同，吸煙點並不是人人都需要的，而且吸煙者比例在人群中只占少數，因此，吸煙點建設不應屬於政府必須提供的公共服務，但政府有職責加強對吸煙點建設的規範。《室外吸煙點設置與管理要求》中也明確：「室外吸煙點的數量和密度應根據所在場所的人流量及建築物佈局情況進行控制，宜以能滿足基本需求的最小數量進行規劃布點」。
  《室外吸煙點設置與管理要求》還要求，「室外吸煙點應設置吸煙有害健康的文字或圖形警示和提供戒煙服務資訊」。「除了二手煙不影響其他非吸煙者，為了吸煙者自身的健康，我們也希望吸煙者能早日戒煙。通過在吸煙點設置吸煙危害健康和戒煙服務資訊，盡可能觸動吸煙者的戒煙意願，並為想要戒煙的吸煙者提供專業、科學、便捷的戒煙管道資訊」。事實上，國內室外公共場所控煙並不是白紙一張，很多地方現在的控煙立法中就已有室外禁煙的內容。比如，上海的控煙條例就規定，學校、兒童醫院、體育場館、文保單位的室外區域，人群聚集的公共交通等候區域是禁止吸煙的。而北京的控煙條例則規定，「不得在排隊等候隊伍中吸煙」。深圳也是國內控煙政策較為領先的城市，《深圳經濟特區控制吸煙條例》在2019年修訂時已明確要求，公交月臺、地鐵出入口禁止吸煙。秦皇島在2019年更是在內地率先將海濱浴場和沙灘納入了全面禁煙範圍。香港此前也已經將大部分公園納入室外禁煙範圍，而最新的修改則規定，從明年元旦起，禁止在等候公共交通工具，等候進入電影院、醫院、公眾遊樂場地、體育場等地方的劃定範圍吸煙。
  國外方面，也有越來越多的城市開始逐步擴大室外公共場所禁煙的範圍。比如，日本大阪為了舉辦世博會，出臺了控煙法規，成為日本首個全面禁止街頭吸煙的城市。澳大利亞、新加坡、泰國等規定禁止在大廈的出入口吸煙，而新加坡、韓國等也採取了在繁忙街道等特定室外區域禁止吸煙的法規。
  室外二手煙治理的關鍵和根本在於「最終通過立法，加強對室外重點場所和區域的控煙監管，納入法定禁煙的範圍從室內進一步擴展到室外，從公域擴展到一部分私域」。該控煙人士表示，目前已有一些國家，如澳大利亞、新西蘭、南非、愛爾蘭等禁止在載有兒童的私家車內吸煙，「室外二手煙的治理最終還是要靠立法並配套執法。」
  （吳斌／文）