40年前的6月14日，盧森堡邊境村莊申根(Schengen)，一項劃時代的協議在法國、德國、比利時、盧森堡、荷蘭五國間達成，各國同意逐步取消內部邊境檢查。
  如今，有29個歐洲國家團結在《申根協定》這一共識下。由這些國家組成的申根區，向北囊括斯堪的納維亞半島國家，南抵馬爾他，覆蓋4711.8萬平方公里，逾4億公民居住於此。
  這樣的成果放在1985年的背景下是難以想像的。彼時冷戰的鐵幕還高懸在歐洲大陸之上，申根的初始締約國德國被柏林牆一分為二，鐵幕的東側是層層鐵絲網與地雷區。物理的隔絕層登不窮，遑論人心與制度的疏離。
  但在鐵幕西側，卻誕生了取消國境間檢査的想法，這個烏托邦般的設想幾乎被所有人低估，但在今日被證明是一項壯舉。
  雖然40年後，由於不少申根區國家開啟臨時邊境檢查，讓自由流動的歐洲耽於排隊的車流和檢查證件的繁瑣，但需要承認，申根制度仍是歐盟最具象征意義的成就之一，它不僅是一片地理疆域，也塑造著關於歐洲的認同。在歐洲一體化的進程中，這項制度也是歐洲單一市場的關鍵推動力。
  北京外國語大學國際關係學院教授王朔評價說，申根制度和歐元區、關稅同盟、防務一體化一樣，方向是為了歐洲一體化。每個制度在設計中必然都會存在問題，但這並非一體化不能再向前推進的理由。
  他向《鳳凰週刊》指出，「歐洲一體化本身就是摸著石頭過河，需要不斷嘗試和推動，甚至可能前進一步退半步。但過了幾十年會發現，一體化已經向前走了很遠，這正是歐洲一體化的基本發展規律。任何制度都不可能在設計完備後再去實行。
  40年間持續擴員
  今年1月1日起，保加利亞和羅馬尼亞全面加入申根區，成為這一制度下最新的兩個成員國。雖然去年3月底，兩國已經成為申根區成員，但與其他申根區的自由流動僅限於空中和海上線路，直到今年，陸路出次境也終於取消檢査限制。
  這是申根區的最新一次擴員，預計明年還將迎來賽普勒斯的加入。從1985年開單，擴員伴隨著申根區的發展，映射了歐洲地緣格局的演變。
  雖然《申根協定》早在1985年就已簽署，但其正式生效是在1995年，其間經歷了漫長的準備過程。
  1990年6月，《申根協定》的成員國從最初的五個擴展到九個，新增了西班牙、葡萄牙、義大利和希臘。同月，這九個成員國簽署了由100多項條款組成的《申根公約》，詳細規定了九國領土內部開放後員警、海關及司法方面的合作。
  1991年6月，法國參議院成立《申根協定》監督委員會，對成員國實施協定的準備工作進行了調查。調查發現，這些國家在法律、規章制度和員警協調方面的準備尚不充分，且《申根公約》存在許多考慮不周之處。因此，委員會建議將1992年的實施計畫推遲。
  與1985年相比，此刻的世界局勢已然天差地別。鐵幕早已落下，柏林牆倒塌，歐洲一體化的里程碑事件也已發生——1993年11月1日，《馬斯特裏赫特條約》生效，歐共體正式升級為歐盟，這也給申根的啟動創造了堅實的政治基礎。
  終於在1995年3月26日，初始五國以及西班牙、葡萄牙7國正式實施《申根協定》，相互取消了對人員和商品過境的檢査。
  1996年12月，北歐五國瑞典、芬蘭、丹麥、挪威和冰島也簽署了《申根協定》，其中冰島和挪威並非歐盟國家，而是通過《申根聯繫協議》加入申根區，並接受歐盟在司法和內政領域的部分法規。
  義大利、奧地利、希臘雖然早早簽署協議，但因安全或是邊界海防等因素均被推遲加入申根區，前兩國於1997年才獲准加入申根區，希臘直到2000年才獲准加入申根區。
  《申根協定》剛執行的幾年，申根區的擴張均在歐盟框架之外。但當《阿姆斯特丹條約》於1999年正式生效後，申根規則被納入歐盟法律體系。這意味著所有歐盟成員國在法律上都有加入申根區的義務。這一過程沒有明確的時間要求，必須滿足一系列技術和法律標準等前提，通過歐盟的申根評估並得到歐盟成員國一致同意。
  這正是歐洲一體化的要義所在，如王朔而言，「歐洲的現實是由一群中小國家組成，想要統一走向一體化，需要大家向歐盟讓渡部分主權，犧牲部分利益，來成就一個更大的共同利益。」
  自從1989年東歐劇變後，中東歐國家開啟「回歸歐洲」的步伐，歐洲再度成為戴高樂口中「從大西洋到烏拉爾山的歐洲」。歐盟持續東擴的進程，也伴隨著申根區的擴張。
  比如2004年，歐盟完成史上最大規模擴員，新加入的10國中，有9國（捷克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、斯洛伐克、斯洛文尼亞、馬爾他）於2007年12月21日被納入申根區，只有賽普勒斯仍未成為申根國家。賽普勒斯迄今處於分裂狀態，僅南部為歐盟成員國賽普勒斯共和國，且在技術細節上需要不斷完善。不過，預計該國能在今年末或明年初正式加入申根區。
  2007年之後，陸續有其他國家正式成為申根成員，包括瑞士、列支敦士登、克羅地亞等。除此之外，摩納哥、聖馬力諾、梵蒂岡等三個微型國家由於被申根國家包圍，雖然沒有簽署協定，事實上也相當於取消了邊境檢査，被囊括其中。
  填補制度上的不足
  需要厘清的是，申根與歐盟覆蓋範圍並不相同，申根區囊括了4個非歐盟國家（冰島、列支敦士登、挪威和瑞士），歐盟成員中的愛爾蘭和賽普勒斯則不在申根之列。此外，申根區與歐元區的覆蓋範圍也不一樣，後者的覆蓋範圍要更小一些，由20個歐盟國家組成，另外7個歐盟成員國因各種原因仍保留本國貨幣。
  除了不斷擴員，申根區也在持續填補制度設計上的不足。比如申根資訊系統（SIS）自上世紀建立後，仍在不斷升級，2013年第二代系統推出，可以將指紋和照片添加到警報中，並支持生物識別與反恐數據。2023年3月該系統又進行了更新，增加了新的警報並升級了數據。
  由於外部邊境安全成為申根國家日益關注的焦點之一，歐洲邊境與海岸警衛局(Frontex)自2004年起開始著手建設，負責申根外部邊境的風險評估。該機構除了協調成員國在海、陸、空的邊境巡邏，部署快速反應小組，還負責監控移民動向、武器與毒品走私，向歐盟與成員國提供風險評估。
  歐盟還於今年開始實施出入境系統(EES)。該系統旨在通過電子方式登記非歐盟公民在申根成員國出入境數據，從而加強邊境安全。EES將取代人工蓋章護照，簡化過境流程，並提高逾期居留者的識別率。
  儘管不斷迭代升級，但完美的制度並不存在。歐盟委員會在《2025年申根國家報告》中指出，各成員國在邊境檢査實施方面存在差距，近半數國家在人力資源、培訓、邊境檢查程式實施以及技術設備(如申根資訊系統)等領域存在不足，這將成為未來一年歐盟委員會的關注重點。
  今年4月1日，歐盟委員會發佈了新的內部安全戰略《保護歐盟》(ProtectEU)，旨在支持成員國並增強歐盟保障公民安全的能力。該戰略主要目標提到，歐盟必須通過保護關鍵基礎設施、加強網路安全和打擊網路威脅來增強抵禦混合威脅的能力，包括實施新的《網路安全法》保護雲和電信服務、發展技術主權，修改釆購規則減少對單一外國供應商的依賴，以及制定針對化學、生物、放射和核威脅的行動計畫。
  歐盟去年有報告顯示，各成員國在內部安全戰略方針上存在差距，仍然各自為政，頻繁實施臨時性措施，缺乏全面的、關乎整個歐洲的統一方針。《保護歐盟》有望彌補這一差距，推動各國進行更深入的合作。對此，德國國際與安全事務研究所的拉斐爾•博松評價說，問題並不出在申根框架本身，而在於「歐盟內部的政治分裂」。
  等待加入的國家
  通常而言，歐盟國家都會加入申根區，《阿姆斯特丹條約》雖然將申根制度納入歐盟法律體系，但允許部分成員國選擇不參與(Opt-out)。
  2004年申根區擴大規模之時，英國和愛爾蘭作為歐盟國家，就沒簽訂《申根協定》，這主要源於英國對其「光榮孤立」的堅持。
  英國一直強調對本國邊境、移民、簽證政策的主權控制，加入申根意味著對邊境掌控權力的讓渡。即便挪威、冰島這些非歐盟成員國陸續加入申根，英國人也堅決不接受。時任英國首相布萊爾安撫民眾說，「絕對不會放棄邊境控制」。移民問題也是英國的一大擔憂，不希望因為其他申根國家邊境失守，而導致自身遭遇非法移民衝擊。
  英國在歐洲一體化的過程中，始終表現得不太合群，不願加入申根區，也不願加入歐元區，直至最終脫離歐盟。北京大學歷史學者錢乘旦認為，英國對歐洲大陸國家始終有種不信任感，對歐洲的任何強國都抱有戒心，且由於歷史原因，英國擠不進歐盟的決策核心圈，領導權掌握在法德手中。除此之外，雖然英聯邦的影響力今非昔比，但仍是英國國際戰略的一部分。
  英國不願加入申根，迫使愛爾蘭必須追隨其策略，因為兩國間存在共同旅行區(CTA)。這一共同旅行區覆蓋了英國、愛爾蘭、馬恩島、澤西島、根西島等地，且其成立可追溯至1923年，遠遠早於兩國加入歐盟的時間。
  這一共同旅行區與申根區類似，讓英愛兩國公民無需護照或簽證即可在兩國間旅行、定居，但其覆蓋內容要比申根制度更廣泛，包括兩國間醫療、教育、養老金的互認，甚至在部分選舉中投票。如果愛爾蘭加入申根，意味著申根區成員也能自由穿梭於英愛之間，這是英國不可能同意的。
  更重要的是，愛爾蘭與北愛爾蘭之間本無邊界，如果愛爾蘭加入申根區，將是對《貝爾法斯特協議》的破壞，該地區持續30年的暴力衝突或將重燃。避免硬邊界重現，也是英國脫歐時的焦點議題。
  有些國家拒絕成為申根成員，有些國家卻像賽普勒斯一樣，在加入這個俱樂部的過程中苦熬多年。
  自2007年起，羅馬尼亞和保加利亞就是歐盟成員國，歐盟委員會2011年首次確認，兩國已具備加入申根區的準備條件，但因其他成員國的否決，導致它們遲遲未能成為申根成員國。
  由於地處巴爾幹走廊要道，羅馬尼亞和保加利亞緊鄰土耳其、塞爾維亞等非歐盟國家，一直被視為非洲和中東非法移民通往歐洲心臟地帶的「門戶」。2021年，奧地利、羅馬尼亞和保加利亞約定派遣至少三倍歐洲邊境與海岸警衛局隊員至保加利亞-土耳其邊境，並將在塞爾維亞-保加利亞邊境增加人員。
  2022年，奧地利、荷蘭再次否決兩國進入申根的請求，民眾在奧地利駐羅馬尼亞和保加利亞大使館門前舉行抗議。羅馬尼亞政府更是召回駐奧地利大使，實施外交降級。次年年底，奧地利方面提議開放「空中申根」，即允許兩國公民以航空旅行的方式自由進出申根區。不過，這一提議附帶多項條件：保如利亞需同意擴大歐洲邊境與海岸警衛局邊境行動，羅馬尼亞和保加利亞必須加強邊境的監管。
  終於，羅馬尼亞和保加利亞在2024年3月部分加入申根區，但這一身份仍不適用於陸路通道自由通過。奧地利擔憂，開放陸路通道將導致更多尋求庇護的難民通過陸路湧入。為了全面加入申根，兩國政府同意奧地利開出的多項條件，並因此在國內招致不滿，兩國民眾當時一度抵制奧地利商品。
  去年11月，羅馬尼亞和保加利亞就其邊境非法移民問題作出承諾，表示將大幅減少非法越境並加強打擊非法移民。奧地利這次終於同意，讓其完全加入申根區。
  儘管如此，兩國的全面加入仍附帶條款，短期內難以實現邊境自由通行。比如，匈牙利會在與羅馬尼亞接壤的主要邊境口岸納德拉克（Nadlac）對每輛卡車進行檢査，這一措施至少維持六個月，以「防止對公共政策和內部安全造成任何嚴重威脅」。
  羅馬尼亞道路運輸協會負責人拉杜•迪內斯庫去年年底接受英國廣播公司（BBC）釆訪時表示：「我們的司機每過一道邊檢，至少要耽擱12個小時。最長一次是在匈牙利-羅馬尼亞邊境，等了整整五天。」他表示，2012年至2023年，羅馬尼亞道路運輸行業因邊境延誤共損失190億歐元。「這推高了物品的運輸成本，而這一代價最後只能轉嫁給消費者。」
  打造新的共同體
  在慶祝《申根協定》簽署40周年的官方網頁上，歐盟驕傲讚美這一制度取得的成就，基本涵蓋了申根區為歐洲帶來的主要裨益：「這是流動性的象徵，從根本上改變了人們的生活、工作和旅行方式，使其變得更好，讓企業和公民能夠蓬勃發展，成為競爭力的主要驅動力，讓歐洲成為更具吸引力的旅遊目的地。」
  經濟效益是最直觀的，申根區是單一市場的基礎，讓貨物、服務和人員得以自由流動。歐盟委員會今年6月18日發佈的數據顯示，每天有350萬人跨越申根區內部邊境，讓該地區的3200萬家企業受益於更快的運輸、更低的成本和更高的貿易量。
  「從為羅馬尼亞客戶送貨的荷蘭物流公司，到在盧森堡現場工作的捷克工程師，再到在意大利參加貿易展覽會的波蘭企業，申根區確保了單一市場內順惕、經濟高效的運營。「歐盟委員會寫道。
  數據顯示，歐盟2024年貿易額超過4.1萬億歐元，這在很大程度上得益於申根區的存在。取消內部邊境檢査意味著貨物運輸時間更短、通關手續更簡、運輸成本更低，在邊境每延遲一小時，將給每輛貨車造成60歐元的成本損失。
  早在2016年，貝斯塔曼基金會就發佈報告稱，如果重新實施永久內部邊境管制，將導致歐洲10年內損失約4700億歐元的增長。
  旅遊業同樣受益於一個自由流動的申根區，除了方便內部公民出行，也便利了外來遊客——只要在一國中請簽證，就能在29國內暢行無阻。因此，申根區是全球訪問量最大的旅遊和外商投資目的地，吸引了40%的國際遊客。
  對於仰賴旅遊業的國家，收益尤其明顯，比如西班牙、義大利、奧地利。這也是挪威等非歐盟國家願意成為申根一員的動機，一方面它們可以享受無國界帶來的貿易和遊客紅利，另一方面作為相對富裕的歐洲國家，無需服從歐盟安排，放棄關鍵領域的主導權，或是貼補中東歐國家的發展。
  政治和社會價值也在申根區被不斷創造。當地理上的邊界被打破，成千上萬普通人跨境通勤、旅行、探親，人員的遷移更加頻繁，這種自由不僅明確可感，也必然帶來跨國家、民族與文化的交往。
  與此同時，申根區還打造了新的共同體。
  「理論上，你可以通過（邊境），因為我們認為你是誠實的。」美國記者艾薩克•斯坦利•貝克爾在《大西洋月刊》撰文稱，「歐洲公民的自由流動永遠與排除異己成對出現，並按照外來者對歐洲造成威脅的程度進行排序。」
  歐洲人慶祝申根紀念日之際，美國總統特朗普在首都華盛頓特區慶祝陸軍建軍250周年。「這說明兩者的願景截然不同，這種願景以流動性、互聯互通和跨境交流為前提。」貝克爾寫道。
  40年前，羅伯特•戈培爾作為盧森堡的談判代表參與起草了《申根協定》，他曾告訴貝克爾，這是一個「和平專案」，「能將曾經陷入血腥衝突的國家聯繫起來，為4.5億歐洲人提供自由和福祉」。
  儘管眼下的申根區正因一些國家的邊境管制喪失部分自由，但歐洲領導人在最近的40周年紀念活動上發表聲明，重申了對歐洲大陸無邊境旅行區的承諾，意在齊心協力維護申根模式。但這很大程度上取決於申根成員國之間未來如何協調，是否願意讓渡自身利益，以及是否保有對彼此的信任，就如同建立申根的時刻一樣。
  （徐亦凡 徐岑／文）