委任議員人選宜適當向法律界人士傾斜

  終審法院院長辦公室前日公布,鑑於在法定期限內沒有提起司法上訴,根據第94/2024號行政長官批示重新公布的第3/2001號法律通過的《澳門特區立法會選舉法》第135條第2款規定,終審法院已於本月二十三日確認九月十四日舉行的澳門特區立法會議員的直接選舉和間接選舉的總核算結果,並宣布當選的候選人。有關選舉結果的公告已張貼於終審及中級法院大樓,並將於《澳門特別行政區公報》第一組內公布。
  《澳門特區立法會選舉法》第二條「由行政長官委任的議員」規定,行政長官在收到立法會選舉總核算委員會所提交的總預算記錄十五日內,必須以行政命令委任《澳門特別行政區基本法》附件二第一款所指的委任議員。
  而行政長官岑浩輝在今次立法會選舉投票的前夕,曾明確表示,今屆立法會選舉投票結果產生後的十五日內,他將按法律規定,因應選舉情況和結果委任七名議員,使立法會更能全面反映社會多元民意。岑浩輝還表示,自一九七六年開始,澳門立法會的議席結構皆由直選、間選、委任議員組成。站在功能角度考慮,委任議員是平衡選舉結果,行政長官因應選舉結果,盡量在社會不同界別中委任適當代表,使各階層、各專業、各領域都有合適的民意代表參與立法會工作。
  實際上,委任議員制度是於一九七六年《澳門組織章程》頒布之後就一直存在的制度。當時的考慮,是葡籍人士才具有立法會直接選舉的選舉和被選舉權;而間接選舉部份也有葡籍居民參與(主要是在慈善道德界別)。而當時雖然有不少華人居民因在澳門出生的關係而被獲得葡籍,但一來他們對選舉政治並不熱衷,二來深受「一二‧三事件」的影響,討厭並不屑於葡國人的「政治玩意兒」,因而沒有參選,及廣大華人更是被排除在直接選舉之外,因而只有葡裔居民所組織的政治團體,如「公民協會」、「民主協會」、「自由協會」等參與,只須三百多票就可獲得一個直選議席。為了讓華裔居民也可以參加立法會的工作,並增強立法會的代表性和認受性,而設立了官委議員制度,並將之排在三種經不同途徑產生的議員的第一序列,以強調「行政主導」的政治體制,以讓不可能參加直接選舉的華裔居民也能參與立法會的工作,如何賢先生就是透過官委途徑成為立法會的議員。回歸後,在「澳人治澳」方針的鼓勵之下,循直選和間選「入局」的議員,已大部分是華人居民,這就導致官委議員的性質及定位有所調整和變化,主要是針對直接選舉和間接選舉的結果,「缺甚麼補甚麼」,以補充選任議員專業和知識結構的不足,因而委任議員的性質,已從「代表性」轉型為「功能性」。實踐證明,這種委任方式對溝通行政與立法之間的關係起到一定的作用,有利於政府的政策在立法會中得到支持,有利於澳門特區內行政與立法之間既相互制約又互相配合,有利於特區的穩定和發展。
  因此,澳門特區立法會保留委任議員制度,既符合《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》的規定和精神,也延續了原有立法會的制度和做法。當然,也參考了一些國家的做法,如印度聯邦院中有十二名議員由總統指定,加拿大參議員由總督指定,馬爾代夫共和國國民議會中有八名議員由總統指定等。這樣做,既有利於平衡澳門各方面利益的需要,也有利於維護和照顧葡萄牙後裔居民的利益。但更重要的是,有利於維護和強化立法會是澳門特區唯一立法機關的性質和功能。
  而在具體實務來說,民選議員是偏重於議員的代表性,透過直選和間選使到各階層代表進入立法會,參與社會事務的管理,在立法會中反映不同階層的要求、願望和利益,協調他們之間的關係,避免社會矛盾激化和對抗。但是,立法會除了是一個「民意機構」之外,更重要的它是澳門特區唯一行使立法權的「立法機關」。這與回歸前「雙軌立法」,澳督也享有立法權相比,立法會的立法職能更為凸顯,對法律專才的要求更高。因此,議員的法律專業知識及立法工作中所需要的各種專業知識的程度如何,將直接關係到立法品質的優劣良窳。在民選議員的代表性較強但專業性偏弱的情況下,行政長官行使其權力,委任具有法律等專業知識的人士出任議員,以加強立法會的功能性,也就很有必要。
  實際上,《澳門基本法》規定,立法會是澳門特區的唯一立法機關,這就要求立法會中必須要有足夠的具有法律背景的議員,把好立法關,保證並提高立法的品質和效率。盡管有立法會的法律顧問予以協助,但議員是立法工作的主體,法律顧問是不能越俎代庖的。尤其是習近平主席在慶祝澳門回歸祖國二十五周年大會暨澳門特別行政區第六屆政府就職典禮上的講話中,向澳門特區提出「四點希望」,其中第二點希望「著力提升特別行政區治理效能」中,提到要「完善各項體制機制和法律法規」,及「健全政府和立法會協同立法機制」,這就更為凸顯立法會組成成員中,法律界人士應有適當比例的重要性和必要性。
  今次立法會選舉,是在全面貫徹落實「愛國者治澳」原則後進行的,因而當選的十四名直選議員及十二名間選議員,都是民意代表性很強的「堅定愛國者」。但也令人感到遺憾的是,法律界人士偏少,甚至是在連回歸後在歷屆立法會的法律條文「技術把關」中都發揮重大作用的黃顯輝,卻是「棄選」的情況下,就顯得在立法會的「功能」上,有所不足。
  因此,行政長官岑浩輝在甄選委任議員的人選時,應當首先考慮其「功能性」而不必考慮其「民意代表性」,亦即無須再考慮其基層、利益團體、階層代表性等的問題。除了是針對澳門社會經濟發展的趨勢和需要,及根據民選議員的專業結構情況,採取「缺甚麼補甚麼」的手法,委任立法工作中所需要而民選議員中又缺乏的專業人士,以提高立法品質之外,更應從基本法規定的立法會的定位出發,針對選任議員中法律界人士偏少的情況,首先考慮在法律界人士中物色委任議員的人選,尤其是對立法學較為熟悉的人士。
  而且,還應有更深一層考量,優先從特區政府行政會成員,及全國人大常委會澳門基本法委員會委員中的法律界人士尤其是律師中,物色人選,以利於澳門立法會在立法工作中與特區政府的銜接,及適應和協調《澳門基本法》第十七條有關「澳門特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的澳門特別行政區基本法委員會的意見後,如認為澳門特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和澳門特別行政區關係的條款,可將有關法律發回,但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。該法律的失效,除澳門特別行政區的法律另有規定外,無溯及力。」規定的關係。