朱世海
  就《澳門基本法》第50條中行政法規的內涵、行政法規與法令的關係等爭議，澳門特別行政區政府在深入研究及聽取社會各方面意見後認為，應通過立法來明確法律和行政法規的規定事項及相互關系。澳門特別行政區政府於2007年8月提出《關於法律和行政法規的規定》法案，交由立法會審議。經過近2年的討論,《關於訂立內部規範的法律制度》（在澳門俗稱「立法法」，以下簡稱澳門「立法法」）在2009年7月14日獲得立法會全體大會細則性表決通過，自8月15日起生效。澳門「立法法」設定了行政法規的類型，即行政法規分為獨立行政法規及補充性行政法規。澳門「立法法」的制定是必要的，促進澳門社會對於行政法規的內涵、行政長官與立法會立法權限的邊界等事項形成更多共識。當然，澳門「立法法」的制定並沒有完全定分止爭，甚至還引發新的爭議。有學者指出，專條規定可由行政法規「做出獨立規定」的5個事項範疇,讓人理解後者將屬於行政法規的保留許可權，尤其是後者內容空泛，引發對是否會限制立法會立法權的擔心。本文就劃定行政長官與立法會的立法權界限是否屬中央事權範疇、當前行政長官制定獨立行政法規的範圍是否過於寬泛，以及行政法規對法令進行修改、廢止是否具有正當性等問題，在前人研究基礎上進一步展開討論。
  一、劃定行政長官與立法會立法權界限的適格主體
  澳門「立法法」明訂立法會為澳門特別行政區唯一立法機關，並劃定法律保留事項的範圍。根據該法第6條的規定，下列事項須由法律予以規範:《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）和其他法律所規定的基本權利和自由及其保障的法律制度；澳門居民資格；澳門居留權制度；選民登記和選舉制度；訂定犯罪、輕微違法、刑罰、保安處分和有關前提;訂定行政違法行為的一般制度、有關程式及處罰，但不妨礙第7條第1款第6項的規定;立法會議員章程;立法會輔助部門的組織、運作和人員的法律制度；民法典和商法典；行政程式法典；民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟制度和仲裁制度;登記法典和公證法典;規範性檔和其他須正式公佈的檔格式;適用於公共行政工作人員的基本制度;財政預算和稅收;關於土地、地區整治、城市規劃和環境的法律制度;貨幣、金融和對外貿易活動的法律制度;所有權制度、公用徵用和徵收制度;《澳門基本法》賦予立法會立法權限的其他事項。
  根據澳門「立法法」第7條的規定,行政長官可就充實、貫徹和執行政府政策的規範等非法律保留事項制定獨立行政法規。雖然澳門「立法法」第5條明確規定,澳門立法會對自治範圍內事項都具有一般立法權，立法會第一常設委員會也強調「不存在保留予行政法規的事宜」,但澳門「立法法」第7條規定行政長官可就非法律保留事項制定獨立行政法規，而立法會通常不會就非法律保留事項立法，這就間接地劃定立法會與行政長官立法權的界限。有學者指岀，澳門「立法法」制定所面臨的立法權的劃分是政治體制的重要組成部分,而政治體制的決定權不在於澳門特別行政區內部，而在中央。也有觀點認為，涉及特別行政區政治體制的事項有大小輕重之分，明確行政長官制定行政法規和立法會制定法律之間的特定規則，雖然涉及政治體制的某些事項，但本質上屬於執行《澳門基本法》的具體事項。此類事項是該屬於中央管理的事務或中央和特別行政區關系的事務，還是該屬於特別行政區高度自治範圍內的事務，可謂仁者見仁智者見智。
  筆者認為，明確行政長官制定行政法規和立法會制定法律之間的特定規則屬於中央事權，全國人大及其常委會才是劃定兩者職權界限的適格主體，理由如下。
  其一，劃定立法會與行政長官立法權的界限,不屬於澳門特別行政區自治權範疇。關於制定「立法法」的依據，澳門特別行政區政府認為特別行政區享有立法權，可就高度自治範圍內的所有事務制定法律。問題是該法律涉及立法會與行政長官立法權界限的劃定，這是否屬於澳門特別行政區自治範圍？劃定行政長官與立法會立法權界限，顯然不是特別行政區自治範圍內的事項，而是中央的事權。澳門中級法院在「丹麥工程師逗留案」的裁判中指出，裁判涉及行政長官與立法會兩主體權力的邊界劃分，對《澳門基本法》第50條中「行政法規」一詞的最合適解釋主體可能不是澳門法院，而是全國人大常委會。澳門中級法院還指出，終審法院合議庭於2007年7月18日在其第28/2006號卷宗內作岀的有關認定行政長官可制定獨立於狹義法律的行政法規的法律解釋，似乎已實質改動了《澳門基本法》所定的現行澳門政制中有關立法會與行政長官之間在制定法律規範上的權力分配和制約模式，因此終審法院在定出是次法律解釋結果之前,似乎應遵照《澳門基本法》第143條的規定，提請全國人民代表大會常務委員會就《澳門基本法》中有關行政長官制定行政法規的條款作出釋法。澳門中級法院的以上說法是有道理的，在「丹麥工程師逗留案」發生後，應按照《澳門基本法》有關規定，提請全國人大常委會對《澳門基本法》第50條中的行政法規作出解釋。既然劃定立法會與行政長官立法權的界限不屬於澳門特別行政區自治權範疇,就不宜以澳門「立法法」這種本地立法專門對此加以規定。
  其二,澳門「立法法」規定行政長官立法權的範圍，不宜視為立法會對行政長官的授權。有人提出如果把澳門「立法法」的上述規定視為立法會對行政長官的授權,是否就可消解爭議?《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第89條第1項規定，國務院可制定行政法規，沒有對國務院制定的行政法規的範圍作出規定，而根據《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第11條規定的法律保留事項，國務院可就法律保留之外的所有事項進行立法。甚至國家《立法法》第72條第3款還規定，國務院根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權決定可就應法律保留的「部分事項」制定行政法規。國家《立法法》的上述規定是對全國人大及其常委會立法權限與國務院立法權限作出了劃分，也可理解為全國人大對國務院制定行政法規在具體事項上的授權。既然全國人大能夠對國務院制定行政法規在具體事項上作出授權，澳門立法會是否可以對行政長官制定行政法規在具體事項上作出授權呢？筆者認為，答案是否定的。因為全國人大是主權機關，自然可以對國務院制定行政法規在具體事項上作岀授權，而澳門立法會並非主權機關，其享有的立法權是依據《澳門基本法》第2條來自全國人大通過《澳門基本法》授予的，根據「授權不可處分的原則」（或「公權不可處分的原則」），澳門立法會在沒有征得全國人大或其常委會同意的情況下，不宜向其他主體轉授自己的立法權。
  此外,有學者已指出，立法會是澳門特別行政區的立法機關，而行政長官不僅是澳門特別行政區政府的首長，而且還是澳門特別行政區的地區首長，行政長官的法律地位高於立法會，較低地位的立法會能把自己的權力授予給較高地位的行政長官嗎？
  其三，澳門特別行政區行政長官、立法會的職權都是來自全國人大的授予，對於其職權的界限自然應由全國人大或其常設機構全國人大常委會來劃定。澳門「立法法」草案是特別行政區行政機關提岀的，該法案經過澳門立法會長達兩年的審議、修改，才獲得通過，故該法律是澳門特別行政區行政長官與澳門立法會共同意志的體現，該法律實質上主要還是行政機關意志的體現。立法會原主席曹其真說，該法案在提交到立法會前，並沒有聽立法會的意見。針對政府提出此法案，當時有議員提出，政府無權規定立法會的立法權，而應該由立法會規定政府就某些內容制定法規的許可權。筆者認為,無論是澳門特別行政區行政長官，還是澳門立法會都不宜決定自己和對方的立法權範圍，雙方也不宜通過協商劃定各自立法權的界限，其原因除了上述的全國人大及其常委會才是劃定兩者立法權界限的適格主體外，還包括根據正當法律程式中當事人不得作自己法官的原則，行政長官、立法會都不宜劃定其立法權的範圍。
  二、行政法規規範事項的範圍
  澳門「立法法」把行政法規分為獨立行政法規及補充性行政法規。這種分類方法應是借鑒了菊國行政規章的分類方法，即行政規章分為:補充性或執行性規章、獨立性或自主性規章。獨立行政法規得就法律沒有規範的事宜設定初始性的規範，而補充性行政法規得為執行法律而訂定所必需的具體措施。該法第7條第1款就獨立行政法規可規制的事項作出規定:充實、貫徹和執行政府政策的規範;管理各項公共事務的制度和辦法;政府的組織、運作及其成員的通則；公共行政當局及其所有的部門及組織單位的架構和組織,包括諮詢機關、具法律人格的公共部門、公務法人、公共實體、自治部門及基金組織、公共基金會、其他自治機構及同類性質機構的架構及組織,但不包括屬於立法會、法院、檢察院、審計署及廉政公署的機構或納入其職能或組織範圍內的機構，以及對基本權利和自由及其保障具有直接介入許可權的機構,尤其是刑事調查機關;行政會的組織、運作及其成員的通則;行政違法行為及其罰款，但罰款金額不超過澳門幣$500,000.00（五十萬元）;不屬於本法第6條規定的其他事項。該法第7條第2款規定，補充性行政法規可就具體執行相關法律訂定的事宜作出規定。
  在審議澳門「立法法」時，就有議員表示,仍不能接受行政法規規範的範圍過廣。筆者認同行政法規規範的範圍過廣的看法，在此僅就澳門「立法法」第7條第1款的規定闡述拙見。澳門「立法法」第7條第1款規定，獨立行政法規可就政府的組織、行政會的組織、部分公共行政當局架構和組織等作出規定。筆者認為,這些規定有需要商榷之處。
  關於政府的組織,《澳門基本法》第62條規定，澳門特別行政區政府設司、局、廳、處，而這些政府部門及內部機構設置程式、司的數量和名稱等事項應由立法會制定的法律加以規定。筆者注意到，國家《立法法》第11條第2款規定，人民政府的產生、組織和職權是法律保留事項，只能由法律規定。澳門「立法法」規定，獨立行政法規可就政府的組織作出規定，這可能是緣於回歸前的總督可就行政機關的架構制定規範，而且這是總督的專屬許可權。之所以如此規定，原因在於當時行政機關的架構和運作屬於行政範疇和行政事項而非立法事項。其實，行政組織應盡可能由法律規定，但根據現實具體的行政組織特質，立法機關有不以法律進行規範的立法裁量權，而認可行政部門以獨自的政令等進行規範,但這時應具有充分且合理的理由。據此，政府組織原則上應由立法會通過的法律加以規定，獨立行政法規可就部分政府組織作出規定,但應得到有權主體的授權。雖然澳門「立法法」規定，獨立行政法規可對政府的組織加以規定，但是實踐中具體設置哪些司還是遵守了法律保留原則，即《政府組織綱要法》第5條規定了特別行政區政府設置行政法務司等五個司，各司設一名司長。將來應修改《政府組織綱要法》，增加關於局、廳、處的設立、增加、減少或者合併的程式，並借鑒《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方人大和地方政府組織法》）第79條第3款的規定，局、廳、處的設立、增加、減少或者合併,報立法會備案，以方便立法會對政府進行監督。因為行政機關內部的部門劃分等涉及國家權力的分配，有著不同程度的政治重要性，必然要受到民主機制的控制。
  關於行政會的組織，《澳門基本法》規定了行政會的性質和組織。《澳門基本法》第56條規定:澳門特別行政區行政會是協助行政長官決策的機構。《澳門基本法》第57條規定:澳門特別行政區行政會的委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任，其任免由行政長官決定。行政會委員的任期不超過委任他的行政長官的任期,但在新的行政長官就任前，原行政會委員暫時留任。澳門特別行政區行政會委員由澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。行政會委員的人數為七至十一人，行政長官認為必要時可邀請有關人士列席行政會會議。《澳門基本法》第58條規定:澳門特別行政區行政會由行政長官主持。行政會的會議每月至少舉行一次。行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規和解散立法會前,須徵詢行政會的意見，但人事任免、紀律制裁和緊急情況下釆取的措施除外。行政長官如不釆納行政會多數委員的意見，應將具體理由記錄在案。澳門《政府組織綱要法》第18條涉及行政會,而該條文中沒有出現涉及行政會組織的新規定。行政長官制定《行政會章程》雖然有澳門「立法法」第7條第1款及《政府組織綱要法》第18條的授權,但是仍有需要商榷之處，畢竟《行政會章程》具有組織法的性質，不宜由行政長官制定。
  三、行政法規可否修改、廢止法令的問題
  （一）澳門「立法法」第8條的規定及實施
  以法令所依據的許可權和所調整的事項為標準，可將澳門法令分為四類:第一類是關於行政機關之架構和運作的法令，制定此類法令是原澳門總督的專屬許可權（《澳門組織章程》第13條第3款）;第二類是擴充葡萄牙共和國主權機關所制定之綱要法的法令，這也是原澳門總督的專屬許可權（同上）;第三類是依據競合立法權所制定的法令（《澳門組織章程》第31條第3款）;第四類是依據立法許可所制定的法令（《澳門組織章程》第31條第2款）。
  澳門「立法法」明確行政法規與法令的關係。該法第8條規定，法令所載的規定依下列規則被修改、暫停實施或廢止：屬第6條規定的事項,透過法律為之;屬第7條第1款規定的事項，透過獨立行政法規為之;屬於需制定具體執行性規定的事項，透過補充性行政法規為之。制定行政法規是行政長官在行使行政職權時制定具有普遍性、抽象性的規範性檔，即行政長官所具有的權力為制定規章許可權而非立法極限，所以行政長官制定的行政法規僅是實質法律，並非實質兼形式法律。此處的行政法規似乎是實質法律，也可以說是廣義上的法律，是澳門回歸後法律淵源的組成部分。如前所述,根據澳門「立法法」第8條的規定，不同的法令可用法律、獨立行政法規或補充性行政法規加以修改、暫停實施或廢止。
  用行政法規修改、廢止法令並非始於澳門「立法法」頒佈，在此之前,澳門就有一些這樣的事例。《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》（2005年第3號行政法規）的頒佈，廢止了《設立鼓勵措施,以吸納投資及使管理人員和具特別資格之技術人員留在本地區》（第14/95/M號法令）、《修改投資者及具專業資格之人員之定居制度》（第22/96/M號法令）、《對三月二十七日第14/95/M號法令核准之投資者、領導人員及專門技術人員之定居制度引入若干修改》（第22/97/M號法令）。此外，還有以行政法規修改法令的例子，如《修改入境、逗留及定居的一般制度》（第6/2001號行政法規）的頒佈，修改了《修改入境、逗留及定居的一般制度》（第55/95/M號法令）的第11條。澳門甚至還出現司長批示廢止法令的情形，例如80/2000號司長批示，廢止法令293/96/M號法令。在澳門「立法法」頒佈後，以行政法規修改、廢止法令就有了法制依據，從而更經常出現行政法規修改法令的情形。例如，第27/2018號行政法規修改第77/99/M號法令、第26/2018號行政法規修改第49/98/M號法令、第15/2019號行政法規修改第7/85/M號法令、第26/2023號行政法規修改第81/99/M號法令等。
  （二）對澳門「立法法」第8條的爭論
  1.行政法規可以修改、廢止部分法令的理由。關於行政法規可以修改、廢止部分法令的理由，學界有以下三種觀點。
  第一，憲制秩序的變化。趙向陽先生認為:行政法規與法令的關係:在法規體系的位階排列上，行政法規低於法令（參見《澳門基本法》第8及第11條）；但基於整個法規體系基礎的憲制性變更及其他因素,在一定範圍內可以用行政法規修改或廢止法令。根據上述憲制性變更應將法令的適用與修改分別處理:基於原有法律不變的原則,在適用上確認法令與法律具有同等效力；基於《澳門基本法》已經取代《澳門組織章程》,構成新的憲制基礎,可以對修改法令採取「雙軌制」，即立法會以法律修改及行政長官以行政法規修改。該觀點既承認行政法規與法令的位階不同，但又主張行政法規還是可以對部分法令進行修改、廢止。趙先生所說的憲制變更,就是在澳門回歸以後，中國《憲法》和《澳門基本法》代替了葡國憲法和《澳門組織章程》成為澳門的憲制基礎。
  第二,行政法規與法令位階相同。有學者認為，澳門特別行政區行政長官制定行政法規的權力與原澳門總督制定法令的權力，並無實質的差別,澳門特別行政區是實行以行政長官為核心的行政主導體制，這種體制也體現了分權制衡原則，立法會依據《澳門基本法》制定法律，行政長官也是依據《澳門基本法》賦予的職權制定行政法規，兩者有不同的立法事項,只要不是授權立法，行政法規就有它的獨立性，並不發生與法律的從屬關係。因此,不能籠統地說，行政法規的位階就低於法律,行政法規在實質上與原法令在澳門的現行法律體系中的地位是一樣的。
  第三，有的法令位階低於法律。在葡萄牙法律體系內，葡國憲法第115條第2款就規定:法律及法令具有同等效力，但不影響組織法有較強之效力，且不影響使用立法許可而公佈之法令以及充實法律制度大綱之法令對其相應法律之從屬性。在回歸前的澳門法律體系內，雖然《澳門組織章程》沒有對應於上述制度的規定,但葡國憲法第115條第2款的原則與精神應直接約束實行殖民管制的澳門地區的立法制度，即有關法令的效力位階較相應的立法會法律為低。其實《澳門組織章程》的有關條款落實了葡國憲法第115條第2款的精神。按照《澳門組織章程》第2條㉘、第5條㉙、第13條第1款®、第30條第1款 c項及第40條第1款®等之規定，立法會依法行使立法職能時所制定法律的位階，應與總督行使立法職能時所制定法令的位階相同，但總督行使立法會授予的立法許可，或充實立法會通過的綱要法時所制定的法令，則不得與有關立法許可法律或綱要法相抵觸。回歸前的總督頒佈的法令與立法會立法的位階相同，但組織法具有更高效力，而且某些法令不可抵觸法律，由此可能得出某些法令的位階低於法律。這似乎可以成為回歸後的行政法規可修改、廢止部分法令的歷史依據。
  2.行政法規不宜修改、廢止法令的理由。筆者認為，行政法規不宜修改、廢止法令，原因有:其一，行政法規與法令的性質不同。回歸前，澳門是專制體制，總督作為葡國在澳門的代表，享有立法、行政等廣泛職權。總督與立法會共同行使立法職能是承襲葡國憲政傳統，葡國議會制定法律、政府可以制定法令。澳門回歸後，作為立法機關的立法會「可就自治範圍內的所有事項制定法律」®，「不存在保留予行政法規的事宜」，即行政長官不可能具有自己專屬的立法領域。《澳門基本法》也沒有給行政法規劃出專屬立法領域，同樣對立法會的立法權也沒有明確的限制，只是對議員的提案權作了限制。行政法規不是一般立法權的產物，英國著名法哲學家哈特(H. L. A. Hart)視其為「次級規則」。當然此處的「次級規則」並非意味著行政法規是哈特所說的賦予權力的規則，而是指補充性行政法規只是對法律的具體化，即使是獨立行政法規的制定也必須堅持法律優先、法律保留原則,行政長官沒有專屬立法權。雖然澳門的政治體制有分權制衡的特徵，行政長官與立法會相互獨立、相互制約,但立法會仍然可以就行政管理事項立法，行政管理事項不是行政長官的專屬立法領域。其實，即使是在實行三權分立的政體中，政府通常也沒有自己專屬的立法領域，政府進行立法的權力也是來自議會的授予，這種立法被稱為授權立法或委任立法,政府立法不僅受到議會的監督，還受到法院的審查。1976年作了修改後的法國憲法賦予政府可以對法律範圍以外事項制定條例，政府有專門立法範圍也是基於法國憲法第37條第1款的明確規定口,而《澳門基本法》並沒有規定行政長官制定行政法規的範圍，故不能得出行政長官具有自己專屬的立法領域。《澳門基本法》第75條對議員的提案權作出嚴苛限制乳故涉及政府政策的立法一般只能由政府提出法案®。其實，不僅上述涉及政府政策的法案通常由政府提岀，就是其他方面的法案通常也是由政府提出。有學者指岀，第四屆立法會最先通過的24部法律,無一法案系議員個人提出，全部都是由政府提出。®在行政長官領導的政府已經基本壟斷立法會立法提案權的情況下，也沒有必要再為行政長官制定行政法規劃出一專門的領域。葡國憲法第115條第4款規定，總統制定法令屬於行使一般立法權。暮而澳門特別行政區行政長官制定行政法規的權力並非一般立法權,在此角度而言，行政法規不宜對法令進行修改、廢止。關於此，有觀點認為，當法律保留事項列舉不夠充分時,行政法規修改、廢止法令會導致行政與立法的衝突。®
  其二，行政法規與法令的位階不同。如前所述，澳門回歸前的總督與回歸後的行政長官在憲制中的地位存在巨大差異，兩者的立法權也存在巨大差異。總督有自己的立法領域，《澳門組織章程》第13條規定:「總督之立法權限以法令行使，其立法範圍包括未有保留予共和國主權機構或立法會的事宜，……當立法會賦予總督立法許可或立法會於解散後，其立法權限亦屬於總督」，以及第31條規定的立法會立法事項，包括專屬立法事項和與總督競合立法事項。雖然《澳門組織章程》沒有明確法令與立法會立法的位階關係，但實踐中總督頒佈的法令的效力位階與立法會制定的法律一樣，這也應是承襲葡國的憲政傳統。澳門回歸後的政治體制雖然是以行政長宮為,核心的行政主導體制，但是其不是專制體制，而是民主體制，立法會是立法機關,行政長官可以制定行政法規，但「立法會的法律(的位階——作者加)高於行政法規，因為，行政法規必須符合澳門現行所有的法律」凹。雖然有些行政法規具有獨立性，並不發生與法律的從屬關係，但是這些行政法規位階也低於法律，不得抵觸既有的法律。總督制定的法令與立法會立法的位階沒有高低之分，而行政法規的位階低於立法會立法，這也決定了行政法規不宜對法令進行修改、廢止。關於這一點，澳門特別行政區政府內部的法律顧問也指出:從法律等級上來看，澳督的法令與立法會的法律是處於同一等級，而行政法規則處於兩者之下，層級較低的法律不能廢止、修改層級較高的法律。因此，行政法規絕不能修改、廢止法令。當然,也有學者指出，探討行政法規在澳門特別行政區法律體系中的地位與行政法規的性質密切相關，如果制定行政法規是行使立法權行為,那麼行政法規的位階與法律就相同；若是屬於行使行政管理權的行為，那麼行政法規的位階就低於法律。鑒於行政長官沒有立法權，故行政法規位階低於法律。飴筆者認為,該學者關於行政法規位階低於法律的結論是正確的，但這種論證方式不容易被接受。因為雖然《澳門基本法》第67條規定立法會是立法機關，但是行政長官制定行政法規屬於廣義上的立法行為，當然也屬於行政行為，在實踐中難以做明顯區分。此外,還有學者指出，如果行政長官有權制定與法律同等效力的行政法規，那麼，行政長官就會架空立法會的立法權力，也會破壞了澳門基本法確立的法治原則。
  其三,全國人大常委會的權威維護和職能履行。結合《澳門基本法》第1條命和第145條第1款吼在回歸後實施的法令是經過全國人大常委會確認符合《澳門基本法》的，在沒有經過全國人大常委會同意的情況下，澳門特別行政區行政長官以行政法規來修改、廢止法令的做法難以體現對全國人大常委會的尊重。香港高等法院曾因裁判經過全國人大常委會確認符合《中華人民共和國香港特別行政區基本法》(以下簡稱《香港基本法》)的《緊急情況規例條例》賦權行政長官會同行政會議在任何公安受危害的情況下(public danger)訂立規例不符合《香港基本法》乳就引致全國人大常委會的不滿。全國人大常委會法工委對此嚴正指出，香港特別行政區法律是否符合香港基本法，只能由全國人大常委會作出判斷和決定，任何其他機關都無權作出判斷和決定。曲此事對澳門如何對待經全國人大常委會確認符合《澳門基本法》的法令有參考價值。《澳門基本法》第17條的規定既保障全國人大常委會對澳門立法的監督，又維護了全國人大常委會的權威。而行政法規修改、廢止法令，行政長官可自行決定,並不需報全國人大常委會備案、接受監督。這種做法不利於維護全國人大常委會的權威，畢竟有關法令是經過全國人大常委會事先確認符合《澳門基本法》的，在沒有經過全國人大常委會事先批准或事後備案的情況下，行政長官自行決定對法令修改或廢止,難免有損於全國人大常委會的權威。同時，行政法規的制定不需要報全國人大常委會備案，缺少權威機構的監督，可能岀現違反《澳門基本法》、但又不能得到及時糾正的情況。有學者指出，由於全國人大常委會擁有對《澳門基本法》的最終解釋權，如果行政法規涉及是否符合《澳門基本法》的規定引起爭議時,提請全國人大常委會解釋《澳門基本法》，同樣受到全國人大常委會的監督。也有學者提出可通過澳門法院尤其是終審法院對行政法規的審查，來彌補目前中央對澳門行政法規事前監督的缺位。對於自治範圍內事項的條款效力的最終審查權應當由終審法院享有，由其宣告相關違反《澳門基本法》的行政法規條款無效;若審查的內容涉及中央人民政府管理的事務或者中央和澳門特別行政區的關係，應由終審法院提請全國人大常委會進行審査。這些主張對於保障行政法規的合法性都是有意義的，但涉及廢止、修改法令還是以立法會立法為宜，這樣既能維護全國人大常委會權威，又能保障全國人大常委會對澳門特別行政區立法進行監督。
  結語
  毋庸置疑，澳門「立法法」的頒佈施行有著重要意義。然而，現行澳門「立法法」的部分制度設計存在值得商榷之處，特別是規定行政法規可以修改部分法令凸顯該部法律的有關條款存在矛盾。所謂廢止(Derogation)，是指通過一個規範取消另一個既有規範的效力。澳門「立法法」一方面規定法律優於行政法規等規範性檔即行政法規位階低於法律(法律的位階與法令相同)，另一方面又規定行政法規可以廢止某些法令即行政法規位階高於某些法令。可見，澳門「立法法」的有關規定自相矛盾。在這個強調備案審查的時代，考慮到行政法規規範事項涉及法律保留事項、行政法規修改或廢止法令不符合法理等事實，澳門特別行政區政府主動提岀關於本地「立法法」的修訂案是應然之舉。澳門「立法法」的修訂除了縮小行政法規的規範事項、規定由法律修改或廢止法令之外，還應呼應該部法律名稱《關於訂定內部規範的法律制度》,增加關於行政長官的命令、批示等內部規範的內容,並對這些內部規範的規則範圍等加以明確。
  （原載《廣東社會科學》）