在《「一國兩制」下香港維護國家安全的實踐》白皮書正式發布的當天,澳門特區立法會以全票一般性通過《澳門特別行政區維護國家安全委員會》法案,兩項重要舉措前後銜接、相互呼應,既為澳門進一步做好維護國家安全工作指明了方向,也標誌著澳門維護國家安全的法律體系與體制機制得到進一步健全完善,為澳門「一國兩制」實踐行穩致遠筑牢安全屏障。
中共十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出,要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,支持特別行政區強化執法力量。」習近平總書記在中共「二十大」報告中,也要求「落實特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。因此,落實和健全維護國家安全的法律制度和執行機制,是保障國家主權、安全、發展利益,確保「一國兩制」實踐行穩致遠,以及實現中華民族偉大復興的根基性工程,也是特別行政區推進治理體系和治理能力現代化建設,實現良政善治的法律保障。
由於澳門立法會一般性通過《澳門特別行政區維護國家安全委員會》法案的同一天,國務院新聞辦發布《「一國兩制」下香港維護國家安全的實踐》白皮書,這就很容易讓人們產生對澳門與香港兩個特別行政區,在建立及健全健全維護國家安全的法律制度和執行機制方面的對比。實際上,雖然澳門維護國家安全委員會的法律體制與香港相比,均體現了「一國」原則下對國家安全責任的共同承擔,但在制度設計、法律淵源和執行機制上存在差異,體現出兩地因應實際情況所採取的不同路徑。而《澳門特別行政區維護國家安全委員會》法案以法律形式全面規範該委員會的職責、組成及運作機制,將原本由行政法規設立的「國安委」提升至法律層級,使其職責、許可權和運作程式更具權威性和穩定性,以確保其在維護國家安全工作中發揮核心統籌作用,其中一層意義,就是消除在這方面與香港特區的差異,達致並駕齊驅、比翼齊飛。
實際上,維護國家安全屬於中央事權,這是國際通例,也是中國憲法體制下的基本原則。中國作為單一制國家,中央政府對包括特別行政區在內的全國範圍內的國家安全事務負有根本責任。在此前提下,基於「一國兩制」方針,中央透過基本法第二十三條授權特別行政區自行立法,禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密等行為,體現了「一國兩制」下對特別行政區高度自治的尊重與信任。這項授權既明確了特別行政區應履行的憲制責任,也保留了中央在必要時從國家層級立法的權力,以確保國家安全法律體系的完整性和有效性。
而在實踐過程中,由於兩個特別行政區的現實情況不同,因而出現了明顯的差異。在澳門,為維護國家安全立法是完全按照基本法第二十三條的授權實現本地立法,並逐步完善國家安全法律體系和執行機制,呈現了「漸進式本地立法+行政配套」的模式。香港則是因為社會動盪、基本法第二十三條立法長期未能完成的現實背景,由中央行使憲法權力、履行維護國家安全根本責任,由全國人大常委會制定《香港國安法》並列入《基本法》附件三,在香港直接實施。此後,香港特區也通過《維護國家安全條例》,補足本地立法環節,形成「中央立法+本地配套」的雙軌體制。
正因為如此,澳門在某些方面就出現了「起了個大早,趕了個晚集」的情況,尤其是在維護國家安全委員會的機制方面,是以行政法規的形式建立及規範其運作方式,存在著權威性、系統性不足等問題。而對比香港,不但是「國安委」的法律基礎是以國家層面立法為核心支撐,本地立法為補充完善,《香港國安法》直接設立香港「國安委」,明確其性質、職責和運作規則,構成「國安委」履職的根本法律依據,是屬於國家層面為香港特區量身定制的專門立法,針對性解決香港此前維護國家安全法律體系的空白問題,而且香港特區於二零二四年完成《維護國家安全條例》立法,落實《香港基本法》二十三條規定的憲制責任,規定設立「國安委」,也是以法律形式進行,在法律位階上明顯地高於澳門特區設立及規範「國安委」的行政法規。
而這也正是《澳門特別行政區維護國家安全委員會》法案的立法背景及原意,補強「國安委」的法律授權。尤其是在中央並未向澳門特區派駐具有中央管轄權的國家安全公署,完全信任特區政府高度自治權及履行維護國家安全憲制責任的情況下,將「國安委」的法律位階從行政法規提升至法律,就可徹底地解決其權威性、系統性不足等問題,並與香港特區「國安委」看齊。
實際上,此次立法的核心初衷,就是在於健全澳門維護國家安全的法律體系,加強維護國家安全體制的頂層架構,堅定維護國家主權、安全、發展利益,筑牢國家安全屏障,維護澳門社會大局穩定。與此同時,通過立法彌補原有制度不足,配合「國安委」行使法定職能,進一步加強涉及國家安全利益的審查工作,有效防范和遏止外來干涉,確保國家安全利益不被損害,為澳門高質量發展提供堅實的安全保障。
在澳門特區進一步完善健全維護國家安全的執行機制,以法律形式確立「國安委」的權威性及系統性之後,即使是中央並沒有向澳門特區派駐國安公署並直接在澳門行使管轄權,也因為澳門特區透過中央授權,並以特區最高立法位階的法律來設立維護國家安全執行機制並規範其運作,明確了「國安委」在維護國家安全事務中的核心地位,強調國家安全屬中央事權,賦予「國安委」發表具約束性效力意見的職權,進一步強化了「國安委」負責維護國家安全的責任,確保其在相關事務中能夠有效發揮決策、統籌、執行的核心作用,使「國安委」的運作更符合澳門社會現實需求。這就標誌著澳門維護國家安全的體制頂層架構得到進一步強化,法治保障體系更趨完善。該法案的立法緊密契合「總體國家安全觀」要求,立足澳門維護國家安全的實踐需求,是澳門主動履行憲制責任、完善安全治理的重要舉措。因而也可讓中央完全放心並信任澳門特區履行維護國家安全的憲制性責任。
與香港相比,澳門「國安委」的運作機制更注重「本地化、常態化、系統化」。澳門社會對維護國家安全的共識度較高,此次立法將「國安委」運作升級為法律層級後,進一步完善了運作流程、開支制度和人員制度,使國安工作從「臨時安排」轉變為「長久規矩」,實現常態化運作。其運作核心是強化特區行政長官的統籌決策權,通過常設秘書處實現各部門的高效協調,無需中央派駐專門執法機構,依託本地司法警察局等現有力量,即可完成國安相關工作的執行落實。此外,澳門「國安委」的運作更注重全覆蓋,將非傳統安全領域納入統籌範圍,形成全方位、多層次的國家安全運作體系,凸顯「預防為主、統籌兼顧」的特點,運作效能更依賴本地治理體系的協同發力,再次凸顯「早立法、早穩定」的特點。
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