黃桂蘭
  為落實《健康澳門藍圖》中降低煙草使用率的目標，特區政府近日在新口岸宋玉生公園周邊街道試行「禁煙區域」措施，除區域內九個指定吸煙點外，全面禁止吸煙，以保障行人健康、減少邊走邊吸煙行為。
  宋玉生公園周邊禁煙試點，表面上是增加幾個吸煙點、劃幾道白線，實質是澳門控煙工作進入深水區的標誌。自二零一二年《預防及控制吸煙制度》生效以來，澳門用了十三年時間，將十五歲及以上人口煙草使用率從百分之十六點九降至百分之十一點六，降幅逾三成一，提前達成了世衛組織二零二五年的目標。這個成績放在全球控煙版圖中審視，絕非易事。然而，數字上的達標不等於市民眼中的無煙，提前實現世衛目標也不代表可以鬆一口氣。
  相反，宋玉生公園的試點恰恰暴露了澳門控煙工作長期以來的結構性短板：街道火車頭現象未除、煙稅多年未加、煙包警示圖文落後、青少年預防體系尚待完善。控煙是一場持久戰，澳門打贏了上半場，下半場的對手不是煙草本身，而是政策慣性、利益博弈和社會文化。
  本文將從宋玉生公園試點切入，回顧澳門控煙十三年來的路徑與成就，分析當前政策瓶頸與民間訴求，探討試點背後的公共政策邏輯，並嘗試為澳門下一階段的控煙工作提出方向性思考。
  從室內到街道是控煙政策邊界的不斷延伸
  澳門的控煙史，是一部從零碎禁煙走向系統治理的歷史。二零零五年，中國正式加入世界衛生組織煙草控制框架公約，公約同時適用於澳門特區。此後六年，澳門經歷了漫長的法律醞釀與利益博弈。二零一一年四月，立法會經過十五個月激烈討論，細則性通過第五／二零一一號法律，即預防及控制吸煙制度，並於二零一二年一月一日正式生效。
  新控煙法生效之初，禁煙範圍主要覆蓋室內公眾場所、公共交通工具、食肆、工作間等。當時的社會焦點並非街道，而是賭場。博彩業是澳門的經濟命脈，從業員近五萬人，賭場應否全面禁煙成為當年最大的爭議點。政府最終採取循序漸進策略，允許娛樂場設立吸煙區，並設三年檢討期。二零一四年十月，禁煙範圍擴大至公眾使用的博彩區；二零一五年，特區政府提出娛樂場全面禁煙建議，再度引發激烈攻防。博彩業界擔心全面禁煙令賭收雪上加霜，從業員團體則以健康為由堅持全面禁煙。這場博弈持續多年，直至二零一八年，澳門通過新修訂控煙法，娛樂場在中場設立符合標準的吸煙室，公眾區域全面禁煙。
  回望這段歷史，有兩點值得記取。其一，澳門控煙從一開始就不是純粹的公共衛生議題，它與經濟利益、就業市場、區域競爭交織纏繞，政策制定者不得不在理想與現實之間反覆掂量。其二，儘管過程曲折，澳門控煙的基本方向從未逆轉。從室內到室外，從食肆到賭場，從傳統捲煙到電子煙，禁煙邊界持續向外延伸。這背後既有世衛框架公約的國際壓力，也有本地民間社團的持續推動，更離不開政府部門跨過利益藩籬的逐步作為。
  宋玉生公園試點正是這種延伸的最新一站。與過去十三年任何一次擴禁不同，這次的對象不再是室內場所，而是街道；不再依附於某類建築物，而是劃出整片區域。衛生局副局長鄭成業說得很清楚，試行目的是讓公眾直觀了解禁煙區域的運作模式。換言之，政府正在為室外片區禁煙探索一套可複製的執行方案。從點到面，從被動禁煙到主動劃區，這個轉向的意義不應被低估。
  試點科學選址與柔性執法的正面價值
  評價一項公共政策，不能只看動機，更要看設計。宋玉生公園試點在多個環節體現了值得肯定的政策思維。
  首先是選址的科學性。新口岸區是澳門較早規劃的商住區，街道格局方正，行人路寬闊，區內有多所托兒所、學校，兒童出入頻繁，同時集中了大量商業大廈，日間人流密集。這個選址既讓政策觸及真實的公共衛生痛點——減少二手煙對兒童與上班族的危害，也為後續評估提供了相對清晰的對照場景。戒煙保健會理事長陳建新以科學性評價此次選址，並非客套。
  其次是執法的階段性策略。試行期間只勸喻、不處罰，這個安排看似簡單，實則經過深思。一項新政策推出時，公眾需要認知和適應的時間。如果一上來就開罰單，容易引發對抗情緒，甚至損害政策本身的合理性。衛生局選擇以勸喻為主，配合現場宣傳、單張派發、商戶溝通，是將執法壓力後置，將公共教育前置。首日上午六人被勸喻後均配合前往吸煙點，說明柔性手段在試行階段是有效的。
  第三是動態評估與政策留白。政府目前未設定試行結束時間表，而是表示會根據試行效果和周邊意見做動態評估。這種留白不是政策怠惰，而是面對不確定性時的審慎。室外禁煙牽涉複雜的城市空間管理問題，吸煙點設置是否合理、行人動線是否受干擾、商戶生意有無受影響，都需要時間觀察。貿然定下死線，不如保留調整空間。
  提前達標背後的結構性隱憂
  在肯定試點價值的同時，我們必須將目光拉遠，審視澳門控煙的全域圖景。二零二三年，澳門十五歲及以上人口煙草使用率降至百分之十一點六，較控煙法生效前下降三成一，提前兩年完成世衛目標。十三至十五歲青少年傳統煙草使用率從二零一零年的百分之九點五降至二零二一年的百分之三點八。這些數字是過去十三年無數前線人員、民間社團、公共衛生專家共同努力的成果，值得記上一筆。
  然而，成績單的背面有幾組數據值得警惕。
  第一組是煙稅。澳門最近一次調整煙草稅是二零一五年，將每支香煙消費稅從五角增至一元五角，此後近十年未再調整。目前煙稅佔捲煙零售價約六成，仍未達到世衛組織建議的百分之七十五標準。反觀香港，二零二三年、二零二四年連續兩年調高煙稅，現時每包捲煙零售價約一百零二港元。稅收是控煙最有效的單一工具，近十年不加煙稅，等於將這個最鋒利的武器束之高閣。
  第二組是煙包警示。澳門煙草包裝上的警示圖文佔比為五成，這個標準在二零一二年全球排名第十九位，到二零二三年已跌至第九十三位。警示圖文是成本極低、覆蓋極廣的煙害教育手段，十年未更新，形同政策怠惰。無煙澳門健康生活協會理事長葉偉成直言，澳門在控煙方面的表現已由領先轉為落後，這個判斷並非危言聳聽。
  第三組是街道火車頭現象。宋玉生公園試點正是為了解決這個問題，但也反過來證明，過去多年澳門在室外控煙方面幾乎是空白。巴士站、公園、學校門口依法禁煙，但行人道、休憩區、大廈之間的空地長期處於灰色地帶。政府直到二零二五年才將學校、托兒所門口兩側十米劃為禁煙區，直到二零二六年才啟動街道片區試點。這個進度相較於新加坡、台灣、韓國等鄰近地區，確實慢了不止一拍。
  第四組是新興煙草製品的挑戰。澳門已於二零二二年修法全面禁止電子煙的製造、銷售、進出口及攜帶出入境，這個反應速度值得肯定。但依托咪酯俗稱太空油電子煙在鄰近地區已成為新興毒品載體，中國內地、香港、台灣均已將其列為毒品管制，澳門至今未有時間表。預防永遠比善後成本更低，這項工作不應再拖延。
  控煙政策背後的深層邏輯
  要理解澳門控煙為何在某些領域推進緩慢，不能迴避博弈這個詞。這不是陰謀論，而是公共政策的常態。
  首先是經濟與健康的博弈。二零一五年政府推動娛樂場全面禁煙時，博彩業界強烈反彈，有業者直言一根煙可能壓垮澳門經濟。當年澳門賭收正經歷連續下跌，任何可能影響博彩收入的政策都被高度敏感。衛生局當時的回應值得記住：局方認為禁煙會影響賭收只是一種預測及假設，而根據二零一三年資料，澳門每年因主動及被動吸煙導致的癌症死亡個案至少佔全部癌症死亡的一成七，每年因吸煙導致的經濟損失，僅計算生命損失和醫療費用增加超過四十七億元，遠高於煙草業帶來的稅收。這是健康權與財產權的正面對決，衛生局用數據將健康權置於天平之上。
  然而，數據不會自動轉化為政策。二零一七年，工聯總會副理事長梁孫旭批評政府控煙以商為本，原因是修訂後的法案仍允許賭場設吸煙室，未實現全面禁煙。這種批評是否公允可以討論，但它反映了民間對政府決策傾向的長期不信任。政府必須在健康目標與經濟現實之間反覆權衡，這個位置註定吃力不討好。
  其次是個人自由與公共利益的博弈。吸煙是合法行為，成年人在不危害他人的前提下有權選擇吸煙。但這個權利在公共空間的邊界在哪裡？宋玉生公園試點給出的答案是：可以在指定吸煙點吸煙，不能在街道邊走邊吸。這個妥協既承認吸煙行為的合法性，也試圖將外部性降至最低。有吸煙者反映希望增設屏風，也有非吸煙街坊認為現有吸煙點仍會產生二手煙飄散問題。兩方訴求都有道理，政策只能在有限條件下尋求最大公約數。
  第三是政策理想與執行現實的博弈。澳門城市空間狹窄，高密度、混合功能是常態。誠豐商業中心與雙鑽大廈之間的行人道寬度可能不足十米，旁邊是巴士站，對面是公園，這種空間格局根本無法完美隔離吸煙者與非吸煙者。有社團建議參考新加坡設置封閉式吸煙亭，但陳建新直言澳門空間狹窄，暫難照搬外地模式。這不是藉口，是真實的物理限制。政策制定者只能在受限條件下做相對合理的安排。
  理解這些博弈，不是為政策滯後開脫，而是為了避免非黑即白的批判。控煙不是敵我戰爭，而是公共管理中的常規治理課題。政府、業界、民間社團、吸煙者、非吸煙者，每個人都在這場博弈中持有不同立場，政策的功能不是消滅任何一方，而是在不斷對話中尋找動態平衡。
  澳門控煙下一階段的關鍵命題
  宋玉生公園試點最終會成功還是失敗，目前無人能斷言。但無論結果如何，它已經完成了一個重要功能：將室外控煙從口號變成具體的政策實驗。基於附件資料及過去十三年澳門控煙的經驗教訓，筆者嘗試提出下一階段必須直面的幾個關鍵命題。
  第一，試點的成敗標準必須清晰。衛生局表示會收集居民、商戶、吸煙者意見，觀察吸煙行為變化，分析措施成效。但具體的成敗指標是什麼？是區域內邊走邊吸煙的人數減少多少百分比？是商戶投訴率維持在什麼水平？是市民對街道空氣質量的滿意度提升多少？沒有量化指標，動態評估容易淪為感覺良好。建議政府盡快公布試點的關鍵績效指標，讓公眾有共同參照的評估框架。
  第二，吸煙點配套必須正視使用者需求。現有九個吸煙點以白色虛線劃定範圍，配備帶煙灰缸的垃圾桶。有煙民希望增設屏風遮擋風雨，有非吸煙街坊擔心吸煙點仍會造成二手煙飄散，還有市民反映非吸煙區缺乏無煙垃圾桶，倒垃圾必須進入吸煙區。這些都是真實的、細碎的、必須回應的問題。政策設計不能只從管理便利出發，必須設身處地想像使用者——包括吸煙者和非吸煙者——的真實處境。
  第三，煙稅與煙包警示不能再拖。近十年未加煙稅、煙包警示圖文十年未更新，這兩個問題沒有任何技術障礙，只有政治意志問題。政府已將健康澳門藍圖列為施政綱領，財政局不應成為控煙政策的瓶頸。今年度施政報告應明確提出煙草稅調整方案，衛生局應立即啟動煙包警示圖文的更新程序。
  第四，青少年預防應提升至戰略高度。香港研究顯示，十八歲前從未吸煙者，永不吸煙的機會達七成五；二十四歲前從未吸煙者，永不吸煙的機會達九成五。目前澳門法定購買煙草年齡為十八歲，鄰近地區如台灣已提升至二十歲，新加坡為二十一歲，斯里蘭卡更高達二十五歲。青年事務委員建議逐步提升購煙年齡，這是值得嚴肅研究的長線策略。與其成年後耗費資源協助戒煙，不如讓下一代根本不開始吸煙。
  第五，執法科技與民間參與可以更大膽。戒煙保健會曾建議政府以科技手段打擊違法吸煙，例如讓市民在違法吸煙黑點打卡，統計違法行為的時空分布。這個建議在私隱保護與公共衛生之間如何平衡，可以進一步討論，但方向是正確的。控煙不能只靠衛生局那幾十名前線人員，必須發動社區力量，必須引入智慧城市技術。深圳已有試點使用人工智能監測公共場所吸煙行為，澳門不應在此領域缺席。
  第六，醫社融合與戒煙服務下沉。陳建新提及可借鑑香港、新加坡的醫社融合模式，推進醫療資源下沉。目前衛生中心戒煙門診採預約制，對在職人士而言門檻不低。是否可以考慮在社區藥房、社區中心、甚至企業內部設置戒煙諮詢點？是否可以培訓更多家庭醫生、中醫師提供簡短戒煙干預？戒煙服務不應是醫療機構的專利，它應該進入市民日常接觸到的健康服務網絡。
  澳區全國人大代表、立法議員崔世平在回應禁煙試點時提出一個觀點：希望澳門成為大灣區公共衛生與城市治理的新標杆。這個願景令人振奮，但要實現它，澳門必須先承認自己並非樣樣領先。在煙稅、煙包警示、街道控煙、新興毒品管制等多個領域，澳門已經從當年的領先者變成追趕者。香港、新加坡、台灣、韓國都有值得借鑑的做法。畢竟，學習不是丟臉，不肯學習、不肯改變、安於現狀，才是真正的落後。