澳門中華總商會廣東辦事處 橫琴創新發展研究院
  前言
  自2023年起，澳門中華總商會廣東辦事處與橫琴創新發展研究院連續2年就橫琴粵澳深度合作區(以下簡稱合作區)中小微企業發展及中醫藥產業高質量發展開展聯合調研併發布調研報告，相關成果獲得合作區政府部門與廣大市場主體的高度認可。2025年雙方繼續錨定合作區「四新」產業，圍繞「科技研發和高端製造業」開展研究。
  合作區建設的第一階段(2021-2024年)，圍繞「科技研發和高端製造業」高品質發展統籌推進了一系列卓有成效的工作。2025年前三季度，合作區科學研究與技術服務業的GDP為20.61億元，同比增長18.2%。就截至2025年上半年，合作區引進培育國家級、省級科技創新平臺27家，科技研發和高端製造經營主體12358家，國家高新技術企業238家，國家和省級「專精特新」企業94家，市場活躍度較高。在琴澳科研合作方面，澳門四個全國重點實驗室均在合作區設立分部，利用兩地資源開展科學研究。澳門大學、澳門科技大學分別在合作區設立科技研究院作為產學研示範基地，承接包括國家自然科學基金、科技部重點研發計畫等國家、省市級科研專案，開展應用科學研究及成果轉化工作。在載體建設方面，合作區推動設立中醫藥廣東省實驗室、廣東省智能科學與技術研究院，聚焦前沿科技研究，助力合作區在細分領域形成新質生產力。同時，合作區打造粵澳積體電路設計產業園，依託優勢學科資源，構建琴澳積體電路設計產業化平臺，吸引大批積體電路優質企業，形成產業集聚效應，為積體電路設計產業的融合發展奠定堅實基礎。此外，合作區聚焦醫藥生產領域，打造「琴澳創新產業園」。作為合作區首個專業化生產製造平臺，「琴澳創新產業園」以中醫藥、高端醫療器械及食品生產為核心，兼顧生物醫藥相關配套產業，專案計畫於今年底全面竣工。在政策支持方面，「科技研發和高端製造業」被納入《橫琴粵澳深度合作區鼓勵類產業目錄》，享受15%企業所得稅優惠。同時，合作區出臺《橫琴粵澳深度合作區促進科技創新發展的若干措施》《橫琴粵澳深度合作區進一步促進集成電路產業發展若干措施》《橫琴粵澳深度合作區進一步支持生物醫藥大健康產業高質量發展的若干措施》等一系列產業扶持政策，擧焦產業發展全生命週期，支持市場主體在合作區高質量發展。
  新時期，在「澳門+橫琴」新定位下，進一步探索琴澳兩地在科技研發和高端製造業的協同發展，是促進澳門經濟適度多元發展的重要舉措。為深入瞭解琴澳科研市場主體對合作區科創產業發展的訴求與建議，課題組開展企業及政府部門調研21場，其中，涉及相關市場主體38家。調研中，市場主體主要對琴澳兩地的科研要素流通、科研管理體制以及科技成果轉化等方面提出意見建議。結合琴澳兩地發展目標與市場主體反映情況，本研究重點圍繞上述三方面開展:一是聚焦琴澳兩地科研要素跨境流通，通過科研資金、科研物資、科研數據、科研人員四大要素，梳理琴澳兩地科研要素跨境流通的現狀、存在的主要瓶頸，並結合兩地實際提出針對性建議;二是錨定科研管理體制機制，通過「專案立項一專案經費一專案管理一專案評價」四個階段的全流程梳理，進一步提出優化建議；三是圍繞中試平臺體系建設，立足打通科技成果轉化「最後一公里」，圍繞「概念驗證-小試-中試-產業化」四個核心階段，對標國內其他城市中試平臺體系建設的先進經驗，探索提出推動合作區中試平臺體系建設的建議。
  第一部分：科研要素跨境流通
  科研要素跨境自由高效流通是在「澳門+橫琴」定位下推動琴澳科創產業一體化發展的重要支撐，有利於在新時期優化琴澳兩地資源配置，加速核心技術的創新突破，促進新質生產力形成。
  一、琴澳科研要素跨境流通現狀
  在科研資金跨境流通方面
  為促進內地與港澳科創資源髙效流通，推動科創產業高質量發展，國家、廣東省、合作區對科研資金的進出境出臺了一系列創新舉措。針對科研資金出境，科技部、財政部印發《關於鼓勵香港特別行政區、澳門特別行政區高等院校和科研機構參與中央財政科技計畫（專項、基金等）組織實施的若干規定（試行）》，在此基礎上，省科學技術廳、省財政廳出臺《關於香港特別行政區、澳門特別行政區高等院校和科研機構參與廣東省財政科技計畫（專項、基金等）組織實施的若干規定》，提出財政科技計畫資助港澳機構的專案經費，相關專案管理機構應當按照國庫集中支付的有關規定和向境外支付的有關要求，及時辦理資金支付手續。其中，港澳機構牽頭實施的專案，由省財政科技計畫主管部門或專業管理機構按稅務部門要求辦理相關備案手續後，及時撥付至專案承擔單位；由港澳機構與內地單位聯合承擔的專案，專案經費可分別支付至港澳機構和內地單位。國家和廣東省級層面財政科研資金可過境澳門使用，科研經費出境使用的體制機制基本打通。針對科研資金入境，儘管目前相關職能部門暫未就便利境外科研資金進入內地出臺相關政策，但《橫琴粵澳深度合作區多功能自由貿易帳戶業務管理辦法》允許符合條件的企業或機構通過開設多功能自由貿易帳戶實現與境外帳戶的跨境資金自由劃轉，不受額度與審批限制。原則上為科研資金跨境流入合作區提供了可參考的現實路徑。
  在科研物資跨境流通方面
  目前，在合作區「分線管理」政策的推進落實下，琴澳間大部分科研物資已實現便利流通。一是科研物資進出申報更為簡便，對不屬於監管證件管理及不涉及依法須檢驗檢疫的免保稅科研物資，實行「極簡」備案管理，申報要素由105項減少至28項，對涉證涉檢免保稅的實行「次簡」備案管理（32項申報要素）。二是符合條件的科研物資可免稅從澳門進口至合作區。《橫琴粵澳深度合作區進口貨物免稅管理辦法》明確對滿足自用且屬於免稅主體依法從事生產經營、開展業務的機器設備實施免征進口關稅、進口環節増值稅和消費稅的免稅政策，進一步降低合作區科研主體的成本。
  在科研數據跨境流通方面
  一是重大平臺建設，橫琴圍繞澳琴數字貿易國際樞紐港，按照「規則+技術+場景」三位一體的頂層設計思路，推進「一條數據運河+兩個數據中心+四大體系支撐+多元場景應用」等建設，以數據空間系統為基礎支撐，探索形成「雙迴圈雙緩衝」的數據跨境流動新模式。該樞紐港已入選國家級數據跨境流通試點載體7為科研數據流動提供了高級別平臺基礎。二是加強業務服務，合作區於2025年5月正式揭牌橫琴粵澳深度合作區數據跨境服務中心與大模型合規指導中心，為企業提供跨境數據流動路徑規劃與申報輔導「一站式」服務，通過制度諮詢、備案輔導、技術支撐和政策協同，為企業提供全流程、全場景的數據跨境合規服務，幫助企業在合規、安全、高效的前提下實現數據的有序流動。大模型合規指導中心成立3個月以來，累計完成大模型合規指導16批次，區預審加國家備案的聯動機制，推動合作區首個生成式人工智慧服務「深繹未來葡語大模型」完成備案，助力琴澳一批數字經濟企業開展大模型備案工作；澳門（橫琴）國際數據中心亦於2025年5月揭牌運營，並於同年7月簽約成立「國際跨境可信數據空間一澳琴站」，提供國際化可信技術支撐。此外，合作區通過成立「澳琴數商聯盟」促進產業協同，並啟動「粵澳醫療可信數據空間」等具體場景試點，推動數據跨境合作向實際應用拓展。三是優化技術路徑，由澳門科技大學主導的「澳科大科研數據空間」等試點專案已完成驗證，其系統獲得國內首張相關個人資訊保護認證，為科研數據安全跨境共用提供了可推廣的方案。
  在科研人員跨境流動方面
  一是創新通關模式，首創人流通關「合作查驗、一次放行」模式、客貨車「聯合一站式」查驗系統，實施單牌車「一標通琴」電子標籤共用政策，大幅提升查驗通行效率；針對跨境通行優化服務體系，推出適配各類跨境群體的專項通道與便利舉措，進一步完善通關服務。二是升級通關設備，目前，已有64條合作查驗自助通道在橫琴口岸旅檢大廳和隨車人員驗放廳完成智能化改造，生物識別設備效能顯著提升，實現證件讀取、指紋核驗、人臉識別全流程自動化。三是加強政策賦能，240小時過境免簽、「一簽多行」等多項便利政策相繼實施，其中，全國往來港澳人才簽注政策已擴大翟蓋範圍，延伸至長三角、京津冀全域及全國所有自貿區，相關人員可申請1-5年多次往返簽注，為跨區域人才跨境流動提供支持。
  二、琴澳科研要素跨境流通存在的瓶頸
  在科研資金跨境流通方面
  外資非企業機構接受境外匯入科研資金存在無明確對口法規可依的難題，任現有外匯管理框架下，外資非企業機構在開戶和收匯時存在系統性不便，且通常無法適用於外商直接投資（FDI）的便利化政策，導致境外科研資金的入境不便利。雖然合作區多功能自由貿易帳戶（如EFE帳戶）原則上能夠為外資非企業機構跨境科研資金劃轉提供便利路徑，但該類帳戶在實際使用過程中須通過境內同名帳戶與境內機構或個人進行資金結算，EFE帳戶與境內同名結算帳戶之間的匯劃實行基於所有者權益規模的額度管理，僅允許有限度內的同名「滲透」，而合作區較多外資非企業科研機構實際可用的匯劃額度嚴重不足，導致這類科研機構難以便利利用外資。
  在科研物資跨境流通方面
  國家對特殊物品採取較為嚴格的審批及監管，跨境流通相對不便利。特殊物品是指包括微生物、人體組織、生物製品、血液及其製品在內的物品，是發展生物醫藥產業的核心資源。根據《中華人民共和國國境衛生檢疫法實施細則》，特殊物品須經海關檢疫查驗合格後方可進出境。若涉及人類遺傳資源或有其他監管要求的特殊物品，須先向人類遺傳資源管理部門或政府主管部門申請相關出入境許可，再向海關申請衛生檢疫。在現有監管體系下，特殊物品便利跨境流通仍面臨三方面阻礙。一是聯合審批機制不健全。特殊物品的通關涉及海關、衛健、科技等部門，由於各部門間缺乏常態化的溝通協作機制，導致特殊物品跨境流通時存在通關不順暢的問題。二是衛生檢疫場所配置不足。《海關監管作業場所（場地）設置規範》（公告（2019）68號）要求特殊物品查驗區應合理配備符合低溫儲存、生物安全控制的專業化設施及應急處置設施。目前橫琴口岸暫未搭建滿足特殊物品查驗標準的查驗場所。三是申報服務不到位。為推動特殊物品高效通關，國家已對特殊物品進出境審批流程進行簡化，但在實際申謂過程中，由於缺少相應的諮詢管道與申報服務，企業對申報填寫要求理解不到位，導致所需時間較長，造成通關不便。
  在科研數據跨境流通方面
  一是統一規則框架與多法域協調機制需進一步完善。當前，琴澳數據跨境審核與管理的統一框架尚未建立。粵港澳三地在數據主權、安全評估及監管權限上的差異，以及與國際規則的銜接需求，使得琴澳兩地亟需構建一套協同、普適的制度體系。二是琴澳科研主體市場活躍度有待進一步提升。科研數據的跨境流通主體主要為高校與科研機構，根據合作區統計局公佈的《2025年1-3季度合作區各行業増加值構成》，科學研究和技術服務業占比僅為5.2%，科研數據跨境流通的實際應用有限。三是跨境通信路徑的成本與效率有待優化。合作區與澳門大學已搭建數據流通專線，但使用成本較高、傳輸速度較慢，較難滿足澳門大學對科研數據跨境流通需要。
  在科研人員跨境流動方面
  一是可使用「智能通關」的科研人群有限。部分持有外籍護照或其他簽注的跨境科研人員，因暫未納入橫琴口岸「智能通關」適用人群範圍，無法使用「刷臉」無感通行或自助通關查驗，仍需通過人工查驗通道通關，在一定程度上制約琴澳科研人員的通關效率。二是商務簽注規定影響部分科研主體開展跨境科研活動。根據現行規定，往來港澳商務簽注辦理要求市場主體達到一定納稅標準，且商務簽名額與納稅數額掛鉤。合作區較多初創科研企業尚處於技術研發和市場培育階段，暫未產生實際納稅額或納稅額度較小，導致其無法為科研人員申請商務簽注，難以滿足團隊化、高頻化的跨境科研協作需求，阻礙相關科研人員赴港澳開展專案對接、學術交流等跨境科研活動，不利於琴澳科研生態的培育發展。三是暫未設置科研人員專屬通道，與琴澳科創協同發展的產業需求適配不足。合作區現有通關便利政策多面向普通人群，科研人員並無專屬通關通道，需與普通旅客共用查驗通道，在早高峰、晚高峰等跨境通勤集中時段，往往需要排隊等候，難以滿足科研實驗、跨境學術交流等工作對時效的嚴苛要求。
  三、進一步推動琴澳科研要素跨境流通的建議
  在科研資金跨境流通方面
  為有效解決外資非企業科研機構跨境資金入境難的問題，深圳市率先在河套深港科技創新合作區試點推出「科匯通」政策，為境外科研資金入境開闢了合規高效的路徑，有力支持科研資金跨境流動與科研跨境專案落地，並為全國各地探索科研要素跨境流通機制提供可複製推廣的實踐經驗。
  2025年《國家外匯管理局關於深化跨境投融資外匯管理改革有關事宜的通知》（匯發（2025）43號）明確將「科匯通」政策推廣至全國，為「澳門+橫琴」新定位下琴澳兩地跨境資金更加便利流通提供了政策支持。為進一步優化跨境科研資金流動路徑，充分釋放「澳門+橫琴」科創協同效能，建議推動「科匯通」政策在合作區落地實施，梳理合作區內外資非企業科研機構名錄與資金需求，嚴格參考相關規定明確機構開辦「科匯通」政策業務資質，要求機構需取得政府主管部門批准檔及相應法人登記證書；同時細化機構銀行辦理基本資訊登記、變更及註銷流程，規範外匯資金帳戶開立材料與入賬、使用等投資管理要求，確保資金僅用於合規研發相關支出。此外通過公眾號發佈、政策宣講會、澳資機構專題懇談會等宣傳推廣，並篩選1-2家資金需求迫切、合規性強的機構作為首批試點，以點帶面推動政策高效落地，助力外資非企業科研機構資金便利化入境，激發合作區科技創新活力。
  在科研物資跨境流通方面
  一是建立合作區人遺資源出境聯合監管機制。國內各省市雖未針對人遺資源出境出臺便利化舉措，但通過建立「生物醫藥特殊物品進出境聯合監管機制」，有效推動特殊物品的便利化進出境，並形成了兩類模式。第一類是廣州模式。廣州市科技局會同廣州海關、廣州市商務局、廣州市市場監管局和廣州市衛生健康委等五部門通過「正面清單」的方式，建立了科研用物資跨境（進口）快速通關機制。該機制的核心做法是納入「正面清單」的機構在向海關提出進口「正面清單」物品時，可享受審批綠色通道，大幅縮短海關審批時長。第二類是聯合監管模式。北京、上海、深圳等城市聚焦生物醫藥特殊物品進岀境全流程，聯合事前事中事後涉及的所有部門，通過「正面清單」的方式建立「特殊物品進出境聯合監管機制」。該模式有兩方面核心舉措，一方面，建立分類分級管理體系。通過企業信用評級和產品風險評估實現精准監管，對信用良好、具備生物安全管控能力的企業納入「白名單」實施動態管理。另一方面簡化審批流程。採用「多部門聯席會議」制度，將審批流程「串聯改並聯」，大幅壓縮審批環節時間。
  二是建議合作區研究出臺「生物醫藥特殊物品進出境白名單」政策。開展「正面清單」管理。「正面清單」由清單單位與清單物品一一對應。同時，採取聯合監管方式。通過建立聯席會議及常態化溝通機制，實現各成員單位從申請審核到物品出境的全流程資訊即時更新。「正面清單」單位向橫琴海關申請出境審批時，可加快辦理審批手續；出境「正面清單」物品時，可提前向橫琴海關提交通關所需檔進行預審核，降低通關時長，實現快速通關。建設「特殊物品一站式查驗平臺」。北京天竺綜保區設置國內首個綜保區特殊物品公共查驗平臺，通過智能化、資訊化、集成化探索，創新「嵌入式查驗模式」，實現一次開箱同時滿足收貨、理貨、查驗三項要求，提高查驗效率。建議合作區參考天竺綜保區模式，推動設立「特殊物品一站式通關服務平臺」。在硬體設施方面，搭建符合國家質檢標準的檢測實驗室，配備多溫區倉庫以支持短期保藏倉儲。在服務範圍方面，提供從報關、查驗到放行的全流程服務，解決通關申請人需同時向多個部分申報，以及輾轉多個查驗地查驗的情況，提高通關效率。依託合作區「企業及人才服務中心」搭建特殊物品服務站。建議合作區在「企業及人才服務中心」成立「合作區特殊物品服務站」，圍繞政策諮詢、輔助申報、業務培訓三大板塊向市場主體提供服務。在政策諮詢方面，針對現行相關法律法規、申報條件、辦理材料、辦理流程等信息提供線上查詢服務及線下諮詢服務。在輔助申報方面，對市場主體迸行文書材料填寫輔導和所需材料審查指導。在業務培訓方面，開展相關政策解讀活動，開設人遺資源管理、生物安全法、倫理審查、系統申報等線上線下培訓課程。
  在科研數據跨境流通方面
  借鑒海南自由貿易港在科研數據流通中「標準先行、場景驅動、成本優化、安全兜底」的實踐經驗，結合合作區實際，提出以下建議：一是構建琴澳數據傳輸標準。聯合琴澳兩地監管部門制定科研數據跨境流通的「琴澳標準」，統一兩地科研數據流通的審核標準、傳輸標準等，明確跨境流動技術規範與制度框架，進一步暢通科研數據在琴澳間雙向流通路徑，提升科研數據流通便利性。同時，對標海南數據出境管理「負面清單」的做法，研究設立《橫琴粵澳深度合作區數據出境管理清單（負面清單）》，並對《負面清單》外的科研數據設立科研數據跨境「白名單」，對低風險、重複性強的科研數據實施備案簡化和通關便利化管理，迸一步提升科研數據跨境流通效率。二是加強科技成果轉化。建議合作區圍繞「澳門研發+橫琴轉化」，構建科技成果轉化體系，推動科研成果在合作區實現中試轉化，進一步提升科創產業市場活躍度，増加數據應用規模。三是降低跨境通信流通成本。一方面，増加科研數據跨境通道，用好澳門特區政府正在籌建的「澳門科技研發產業園」以及合作區在建的「琴澳創新產業園」，規劃「澳門一橫琴光纖直連」的網路建設，以實現兩地高速、穩定的數字互聯。另一方面，借鑒海南通過發放「科技創新券」降低企業購買科技服務成本的舉措，以及減免通信費用的做法，在合作區推出「琴澳科技創新券」，向符合條件的市場主體發放「琴澳科技創新券」，用於抵扣購買科技服務的部分費用。此外，加速推動琴澳科研數據物理直連通路建設，並協調基礎電信運營商推出「科研專屬通信套餐」，對采用直連通道的機構按一定比例給予梯度補貼，降低科研數據跨境傳輸成本。四是優化合規與監管協同。對標海南數據跨境「一站式服務」模式，整合多個功能，實現科研數據跨境業務「一次申報、並聯審批」，用好合作區數據跨境服務中心等機構，針對港澳科研需求多的高校推出「實體化備案簡化方案」，明確內地實體單位的數據使用邊界與合規要求，降低制度性合規成本。
  在科研人員跨境流動方面
  一是擴大智能通關適用範圍。將持有有效工作許可的外籍科研人員納入橫琴「刷臉」通關適用範圍，避免其因人工查驗和護照被頻繁蓋章帶來的不便，降低證件更換成本，提高科研人員跨境通行效率，優化高端人才服務體驗；同時，支持通過琴澳科研機構聯合備案的方式，由科研機構統一收集提交人員資訊，通過線上完成面相、指紋等資訊採集核驗，為具有赴澳簽注的科研人員便利化辦理智能通關備案。此外，探索將科研人員的智能通關許可權與其入駐琴澳聯合實驗室、重點科研平臺等已報備的機構綁定，實現人員完成機構入駐，即同步激活智能通關許可權。二是便利跨境科研人員赴澳簽注辦理。建議合作區積極落實國家移民局《關於實施支持擴大開放服務高質量發展10項創新舉措的公告》（2025年第4號）提出的「擴大往來港澳人才簽注政策試點實施範圍」，借鑒河套深港科創合作區對科研院所、科創企業的內地科研人才推行3年多次有效往來香港、澳門人才簽注政策措施，建立琴澳科研人員「白名單」動態管理機制，對納入名單者提供多次往返澳門簽注便利，並根據緊急或涉密科研任務，相應開通簽注「綠色通道」或落實「出入境不留痕」特殊管理；並允許新興及初創企業首年度免納稅額辦理往來港澳商務備案，對高新技術、高端製造等重點領域企業及機構，在往來港澳備案人數名額上予以政策傾斜。三是探索對有跨境科研需求的科研人員打造專屬通關通道。借鑒河套深港科創合作區的專用通道模式，設置「琴澳科研人員通勤專屬查驗通道」，在橫琴口岸旅檢大廳増設科研人員專屬快捷通道，簡化針對高頻跨境開展實驗的科研人員的隨車進出「一線」現場查驗流程，為琴澳聯合科研專案人員、持有往來港澳人才簽注的科研工作者提供便利化服務；同時，可針對琴澳重點科研載體的科研人員需求設置跨境巴士，以「點對點」的直通服務形式，提升科研人員的通勤效率。
  第二部分：科研管理體制機制
  科研管理體制通過在制度層面完善科研專案管理機制與科研人員激勵機制，在規範科研秩序的同時充分激發科研機構的創新活力，為深化科創產業發展提供堅實的制度基礎與根本動力。
  一、合作區科研管理體制機制現狀
  科研項目經費管理機制方面
  合作區已初步建立起一套科研專案資助與經費管理體系。在資助方式上，根據專案實施週期、資助金額的差異，主要採取事前與事後相結合的方式進行經費資助。對於實施週期較長且資助金額較大的關鍵科技專案，實行「里程碑式資助」，分階段驗收成果並動態調整預算，資金發放嚴格與里程碑考核結果掛鉤。而對於實施週期較短且資助金額較小的專案，主要採取一次性事前資助。該模式免去了科研人員反復編制分階段預算和申請撥款的行政負擔，也簡化了管理部門的撥付與中期考核流程，使科研團隊能夠迅速獲得全部資金，立即投入研究工作，靈活、自主地配置資源，尤其適合研發目標明確、路徑清晰的短期項在管理方式上」合隹區在政策制定層面已與國制科研經費管理改革的導向保持一致。合作區在《關於支持橫琴粵澳深度合作區放寬市場准入特別措施的意見》提出允許自主調整直接費用預算，支持合作區新型研發機構實行「預算+負面清單」管理模式，不設置細化科目；《橫琴粵澳深度合作區支持研發及成果轉化實施辦法》也明確規定直接費用為設備費、業務費、直接人力資源費三項，從制度上為擴大科研自主權提供了依據。實際推進層面，合作區已引導多個平臺科研機構採用「預算+負面清單」管理模式。
  （上）