全國「兩會」的議程正向廣度及深度進展，出席會議的澳區全國人大代表、全國政協委員認真履職，既為參與國家事務管理出謀獻策，也為澳門特區更好地融入和服務國家發展大局建言劃策。昨日，澳區全國人大代表團提出建議，提請國務院為橫琴粵澳深度合作區制定行政法規；而全國政協澳區常委劉雅煌、何潤生，澳區委員馬志毅、李佳鳴、葉兆佳、陳華強、邱庭彪則提交議案，建議推動國家層面為深合區立法，參考《中華人民共和國海南自由貿易港法》等國內外相關成功立法經驗，開展「橫琴深合區法」專家建議稿的撰寫工作。
  這是澳區全國人大代表、全國政協委員再次建議在國家層面為橫琴深合區立法。實際上，在中共中央、國務院於二零二一年九月印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》之後，在翌年三月召開的第十三屆全國人大第五次會議上，澳門代表團就由高開賢領銜，其他澳區全國人大代表附署並提交了建議，由全國人大常委會制定《中華人民共和國橫琴粵澳深度合作區法》的議案，並提出有必要比照全國人大常委會於二零二一年六月審議通過的《海南自由貿易港法》，由全國人大常委會制定《中華人民共和國橫琴粵澳深度合作區法》。隨後，澳區全國人大代表劉藝良也曾與多位代表共同提交了《關於制定橫琴粵澳深度合作區法律規範的建議》，建議從國家層面制定高位階的法律，以解決橫琴合作區在粵澳兩地法律制度差異、跨境執法及民商事規則銜接等方面的障礙，保障合作區建設。而劉雅煌等全國政協委員，也曾向全國政協提交過相關的提案。
  但不知為何，今次澳區全國人大代表團所建議立法的法律位階，似有「退缩」的跡象，從過去的建議由全國人大常委會制定法律，「退」為由國務院制定行政法規；反而是全國政協澳區委員的提案，仍然是堅持由全國人大常委會立法的層次。
  在過去幾年來，筆者都是主張由全國人大常委會為橫琴深合區立法。主要反映在二零二二年三月十九日的《橫琴深合區法應列入全國人大立法計劃》，二零二四年一月八日的《深合區跨省域面對兩種制度主體法律應由中央制訂》，及二零二五年二月十一日的《解決橫琴深合區法律衝突還應由國家立法》。筆者分析認為，橫琴粵澳深度合作區的法律框架應由全國人大或其常委會制定主體法律（上位法），以解決「一國兩制」下跨境共管、規則銜接及變通適用內地民商事法律的權限問題。珠海或廣東地方立法僅能作為「下位法」進行細則性執行，無法承擔深合區特殊的制度創新。這是「共商共建共管」法理依據的要求，橫琴深合區為粵澳合作，而非單純的珠澳合作，行政位階高，涉及跨境事務，應由最高國家權力機關授權或立法。也是突破法律適用瓶頸的需要，為了與澳門民商事規則銜接及國際接軌，需要變通適用《民法典》、《民事訴訟法》等全國性法律，此類權限屬於全國人大。而且也是為了避免地方立法局限，廣東省和珠海市人大的立法權有限，無法涵蓋深合區內復雜的行政、司法及「軟聯通」的需求。因而建議採取「決定+附件」形式，由全國人大常委會制定具體的《橫琴粵澳深度合作區法》或相關條例。
  針對「橫琴粵澳深度合作區法律應由全國人大立法」的觀點，目前法律實踐與學界討論呈現出層次化的體系。目前深合區的主要法律保障是源於由廣東省人大常委會制定的《橫琴粵澳深度合作區發展促進條例》，珠海市人大常委會也利用珠海經濟特區的立法權進行制度創新，制定了《橫琴粵澳深度合作區商事調解條例》，但有多位全國人大代表和專家提議由國家層級（全國人大或其常委會）進行專門立法，以解決法律位階衝突和深層次改革授權的問題。多位澳區全國人大代表、全國政協委員及專家認為，現行的省級立法位階較低，在處理與國家基本法律銜接時存在侷限性。比如，制定民事基本法律（如《民法典》、《民事訴訟法》）屬於全國人大的職權，若深合區需與澳門民商事規則銜接而涉及對國家基本法律的變通，省級人大無權處理，必須由全國人大授權或直接立法。而且目前深合區管理委員會的法律地位和行政主體屬性在現行體制下仍有待進一步明確，由國家層級立法可為其「粵澳共商共建共管共享」的新體制提供更高位階的保障。實際上，橫琴深合區涉及到兩個省級行政區劃，兩個不同制度，兩種不同法域，甚至兩種不同貨幣。這就需要由全國人大或其常委會行使立法權。否則，由廣東省人大或其常委會，甚至是珠海市人大或其常委會制定的法律，其適用範疇就將不及於作為與廣東省同級行政區劃的澳門特區，而且珠海市的行政層級更是低於澳門特區，其所制訂的深合區法律，更是不能「僭越」澳門特區。
  全國人大為橫琴粵澳深度合作區立法，是彰顯國家主權、落實頂層設計的核心體現。橫琴粵澳深度合作區的建設並非單純的區域經濟合作，而是國家層面的重大戰略部署。習近平主席強調，建設橫琴新區的初心就是為澳門產業多元發展創造條件，其建設是深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，是豐富「一國兩制」實踐的重大部署。根據我國憲法和《立法法》規定，全國人大作為最高國家權力機關，行使國家立法權，負責制定涉及國家主權、國家重大戰略部署的基本法律。合作區涉及內地與澳門兩個法域的規則銜接、跨境治理，涉及海關監管、稅收征管、民生保障等多個領域的制度創新，這些均屬於國家事權範疇，超出了地方立法的許可權範圍。此前，澳門大學橫琴校區和橫琴口岸澳門管轄區由全國人大常委會授權澳門特別行政區政府管理，已體現了國家層面的立法授權原則，而合作區整體建設的法治保障，更需要全國人大通過立法明確其法律地位、治理體制和核心規則，確保國家戰略意圖得到全面貫徹，彰顯國家對合作區建設的絕對主導權。
  儘管廣東省可以制定適用於合作區的法規，但以下事項屬於國家事權，必須由全國人大或其常委會決定或授權：海關監管制度（如「一線放開、二線管住」），稅收政策調整（如進口關稅、增值稅退稅），跨境司法管轄與法律適用，澳門法律在特定區域的延伸適用，國家安全、反洗錢、金融監管等重大制度安排等類似海南自由貿易港的做法。未來若要實現更高水準的制度型開放，制定《中華人民共和國橫琴粵澳深度合作區法》將更具權威性、統一性和穩定性。
  橫琴粵澳深度合作區的特殊戰略定位、跨法域治理需求以及現行法治保障的局限，決定了其核心法律制度必須由全國人大立法確立。因而全國人大為橫琴粵澳深度合作區立法，也是完善我國區域治理法治體系、豐富「一國兩制」實踐的重要探索。橫琴粵澳深度合作區的特殊戰略定位、跨法域治理需求以及現行法治保障的局限，決定了其核心法律制度必須由全國人大立法確立。全國人大立法能夠彰顯國家主權、破解實踐難題、統籌各方利益、完善法治體系，為合作區建設提供根本的法律保障，推動合作區實現高品質發展，助力澳門長期繁榮穩定及更好融入和服務國家發展大局。