「當前，環境資源領域犯罪依然多樣多發，危害嚴重。」
  「我們現在一些檢察人員對生態環境治理的重要性、緊迫性不同程度地存在著認識的不足。」
  2023年10月22日上午，北京人民大會堂內，十四屆全國人大常委會第六次會議舉行聯組會議。
  除了全國人大常委會委員、全國和地方人大的代表，參加會議的還有國務委員、公安部部長王小洪，最高人民法院院長張軍，最高人民檢察院檢察長應勇，以及司法部、自然資源部、生態環境部等多個國務院部門的負責人。
  「一府兩院」相關負責人有個共同的任務——應詢。
  當天，全國人大常委會對3份報告進行審議並開展專題詢問，報告分別是國務院關於打擊生態環境和資源保護領域犯罪工作情況的報告、最高人民法院關於人民法院環境資源審判工作情況的報告、最高人民檢察院關於人民檢察院生態環境和資源保護檢察工作情況的報告。
  與質詢一樣，詢問也是人大監督的法定形式。當人大常委會組成人員對「一府兩院」工作中不清楚、不滿意的地方提出問題時，有關部門要作出說明、解釋。
  過去很長一段時間，詢問權多以人大代表、人大常委會委員隨機詢問的方式行使。2010年全國人代會召開期間，全國人大常委會工作報告中首次提出要依法開展專題詢問，並請有關部門主要負責人到會聽取意見、回答詢問、答復問題。專題詢問自此成為全國人大的常態化工作。
  「但針對同一個問題，由『一府兩院』同時報告並接受專題詢問，還是一個新的形式。」全國人大代表呂忠梅參加了2023年10月開展的那場專題詢問，她目前擔任第十四屆全國人大環境和資源保護委員會副主任委員。
  《中國人大》報導稱，這是全國人大常委會首次圍繞同一主題對「一府兩院」3個報告進行審議並開展專題詢問。
  3月謀劃，6月公佈
  「我們在調研過程當中也發現……生態環境檢察隊伍的能力和素質還不太適應新的要求……請問，人民檢察院現在面臨的最突出的問題和困難是什麼？」
  「到檢察機關工作以後，我發現目前全國3000多個基層檢察院，政法編制在50名以下的基層檢察院占到了62%，其中編制人數在30人以下的基層檢察院占到全部檢察院的22.9%。就那麼多人，有那麼多的事，相對而言投入到生態環境和資源保護工作領域的人就更少了。」
  上述對話發生在呂忠梅和應勇之間。兩個半小時的會議，呂忠梅是第三位發言的委員。
  在呂忠梅之前，全國人大監察和司法委員會委員吳傑明、副主任委員高友東已經完成了提問。據新華社消息，兩人分別就公安機關將如何更有效地打擊和防範環境資源犯罪，以及人民法院如何在司法實踐中把握高質量發展和高水準保護關係提問，王小洪、張軍作出回應。
  會議實錄顯示，當天共有五名委員提前申請發言，在呂忠梅之後，監察和司法委員會副主任委員張軒、委員鮮鐵可也提了問題。此外，這場專題詢問還允許其他參會人員自由舉手申請提問，最終有兩人獲得機會。
  內蒙古自治區人大常委會副主任吳豔剛是一位現場提問者，他關心的問題是，對於跨區域、跨流域的生態保護領域違法犯罪問題，有關部門是如何應對的。
  回答這一問題時，最高檢副檢察長張雪樵舉例稱，江蘇有一條太浦河，衛星遙感發現這條河渾濁不堪，但交辦當地檢察機關辦案後，幾個月沒有動靜，隨後，檢察院啟動異地管轄機制，「讓上海市青浦區檢察院來辦理，三個月河水的水質就到達三類」。
  在自由提問環節，全國人大代表、魯東大學教授鄒寧提出的問題是，「有關部門下一步打算如何優化相關資金管理使用制度，促使資金發揮更大功效？」
  生態環境部部長黃潤秋回應時提供了一組數字：截至2022年年底，全國各地辦理政府作為賠償權利人的生態環境損害賠償案件2.24萬件，已辦結1.44萬件，涉及資金123億元。他表示，下一步，生態環境部將指導地方編制修復方案，儘快通過政府資金或者墊付資金實現修復，並配合最高法、財政部等明確生態環境損害賠償相關資金性質，建立相關資金管理使用制度。
  黃潤秋還以一些大案為例，「比如青海木裏礦區違法開採破壞生態環境的案件，測算賠償資金56.83億，其中16.58億元已通過磋商管道確定，另有40.25億元在走訴訟管道。還有比較大的騰格裏沙漠污染案，賠償金額1.98億，已審結正在執行。」黃潤秋說，這些案件的辦理，讓損害環境者付出了應有代價，讓受損生態環境得到了有效恢復。他也指出，在實踐操作中，確實還存在賠償資金「該用不敢用」「能用不願意用」的問題。
  「在今天的聯組會議上，全國人大常委會首次圍繞同一主題，對『一府兩院』三個報告開展專題詢問。」專題詢問會議開始時，主持會議的全國人大常委會副委員長李鴻忠表示。
  南方週末記者注意到，2023年6月6日，「全國人大」微信公眾號發佈的全國人大常委會2023年度工作要點中就已經公佈了這一消息，當時並未點出這項工作的特殊之處。
  「人大常委會在2023年3月份就已經有了謀劃，6月份面向社會公佈。」呂忠梅說。
  2023年3月5日，十四屆全國人大一次會議第一次全體表決通過，決定設立10個專門委員會，一周後，長期推動環境資源領域立法工作的呂忠梅當選環資委副主任委員。
  呂忠梅向南方週末記者介紹，2023年全國兩會結束後，環資委即與全國人大監督司法委員會建立了合作關係，「他們負責組織具體的監督工作，我就帶著我們環資委的同事去『兩高』、公安部和各省做調研」。為專題詢問所做的準備工作，從當時便已開始。
  從副部長到副總理
  從2010年首開專題詢問的先河，到首次圍繞同一主題對「一府兩院」專題詢問。詢問的流程越來越規範，應詢者的級別也越來越高。
  2010年6月24日，在審議國務院關於2009年中央決算報告時，全國人大常委會進行了專題詢問。當天，出席會議的常委會組成人員被分成6組。受國務院委託，財政部也派出6名官員到會應詢，包括3位副部長、兩位部長助理和一位司長。
  2012年發表的文章中，上海市人大財政經濟委員會副主任委員吳祖強提到，2010年中央決算專題詢問開始前，提問人事先沒有提交問題，導致各組提問數量差異懸殊，多則46個，少則14個。其中，第一小組還採用了問題全提完後集中回答的方式，造成較多遺漏，回答率僅66%。
  兩個月後，流程得到了完善。
  2010年8月27日，全國人大常委會針對糧食安全工作情況進行專題詢問。這次採取了委員事先報名的辦法，將提問人、提問問題和提問順序先確定下來，並將出席人員分成兩個聯組。同年12月24日，第三次專題詢問再次改以大聯組的方式進行，未對參會人員分組，這一方式後成為主流。
  南方週末記者注意到，隨著流程完善，應詢的幹部級別越來越高。2010年召開的前兩次專題詢問，應詢者最高級別為副部長，第三次專題詢問中，時任國家發展改革委主任張平、時任財政部部長謝旭人、時任衛生部部長陳竺等正部級官員均到會聽取意見、回答詢問。
  回憶起早期專題詢問的特點，葉青用了6個字來形容：「火藥味非常濃」。
  2011年6月28日，全國人大常委會第二次將財政決算定為開年首場專題詢問主題，時任十一屆全國人大代表、湖北省統計局副局長葉青曾參加了這一場專題詢問。
  葉青向南方週末記者回憶，當年3月全國人代會即將結束時，他收到一張表格，上面有當年常委會每場會議的議題介紹，「你可以挑你感興趣的，像是預算問題，這就是我自己專業的東西，我打了鉤，然後人大再根據報名的情況來挑選」。
  當預算被確定為專題詢問主題時，葉青參加了那次會議。當天，葉青向財政部一位副部長提出，應當取消全國機場建設費，後者給出的回答是，對於一部分人「收了能增加收入」。
  2013年換屆後，新一屆全國人大對專題詢問工作進一步重視。
  2013年8月29日，十二屆全國人大常委會舉行首次專題詢問，由時任全國人大常委會委員長張德江主持，副委員長中，除一位外悉數到場，同時，國務院還安排了原國家衛生計生委、國家發改委等15個部門「一把手」或主要負責人到會，就傳染病防治問題應詢。這也是2010年以來，首場由全國人大常委會委員長親自主持的專題詢問。
  2014年全國人代會召開期間，全國人大常委會工作報告提出要把「提高專題詢問的品質和實效」單列為監督工作的一個重要部分。同年8月，全國人大再次舉行專題詢問，除了預先報名的委員，還開始向列席的人大代表提供提問的機會，當天，到會應詢的部委「一把手」共11人，創下歷史新高。4個月後，馬凱成為第一位到會應詢的國務院副總理。
  隨著專題詢問的規格越來越高，為了解決專題詢問中存在的針對性不強、互動性不高等問題，2015年4月，全國人大常委會辦公廳牽頭出臺了《關於改進完善專題詢問工作的若干意見》。通過對既往經驗的總結，意見對專題詢問的規定環節，如議題選擇、調查研究、溝通協調、組織會議、跟蹤問效等都進行來改善。其中，在溝通協調環節，要求每年國務院辦公廳需安排一到兩位國務院副總理或國務委員向全國人大常委會作專項工作報告，到會聽取審議意見、回答詢問，並可視情況適當增加。
  呂忠梅告訴南方週末記者，遵循程式要求，2023年10月她參加的那次專題詢問，想要在會上提問，委員們也需要事先報名，而這項工作啟動時，距離會議大約還有一兩個月。
  「我們環資委作為參與單位之一，也希望在專題詢問會議上能夠有一個機會，就調研的一些情況同相關方面對話，所以我們就申請了預約，至於能不能約上，是最後定下來的。」呂忠梅說。
  縱向延伸和橫向擴展
  幾乎在全國人大開啟專題詢問的同時，地方也開始探索。
  2010年9月15日，全國人大首場專題詢問舉行三個月後，首個由省級人大常委會舉行的專題詢問落地上海。其時，距離上海世博會閉幕還剩一個半月，專題詢問的主題正是「世博會後如何建立城市長效管理機制」。
  「如果明年天不像今年這麼藍了，水不像今年這麼清了，路也不像今年這麼暢了，我們怎麼辦？這個其實也不是我的問題，老百姓會問。」時任上海市人大常委會委員葉辛在會上發問。
  報導顯示，整場專題詢問中，13位上海市人大常委會組成人員，向來自市建交委、市環保局、市交通港口局等「一委八局」負責人提問，由於市人大常委會要求提問時每人每次不超過2分鐘，回答時每次不超過10分鐘，不滿意可以再追問，當天，共有4人舉手表示需要追問。原定一個半小時的會議最終持續了兩個小時。
  不僅是上海，2010年下半年，湖北、安徽也分別就該省重點工程農村飲用水安全和醫改進行專題詢問。次年，全國開展專題詢問的省（自治區、直轄市）數量就達到20個。
  「作為政府回答詢問的代表，我還有點點緊張。」2011年9月28日，湖北省人大常委會就保障性安居工程舉行專題詢問會，時任副省長張通在發言中如是說。當天，這場專題詢問會還邀請了10位農民工、大學生、棚戶區、低收入群眾代表旁聽，並通過電視、網路和廣播全程同步直播。
  吉林省第十四屆人民代表大會教育科學文化衛生委員會副主任委員姚樹偉曾對2010至2016年間，全國各省級人大專題詢問的情況做過統計。數據顯示，7年間，全國31個省、自治區、直轄市的人大常委會累計開展了兩百餘次專題詢問，其中2014年是高峰，全國30個省區市共開展了53次專題詢問。
  從「問醫」「問食」「問房」「問行」到「問錢袋」「問教育」「問保障」「問環境」，大方向上，各省專題詢問的話題基本與中央保持一致性。
  2011年，繼財政決算再次成為全國人大常委會專題詢問主題，四川、陝西、浙江等5個省區也開展了同類專題詢問。2013年全國人大舉行扶貧開發專題詢問，次年起，河北、貴州、青海、四川等省份先後開展同題詢問。
  而在地市一級和縣級人大常委會組織的會上，專題詢問的話題往往更加具體。
  呼倫貝爾在2011年10月28日舉行的專題詢問，討論問題涉及該市旅遊旺季「一票難求」「一車難求」和價格過高等問題；2014年6月27日，合肥將專題詢問會場搬到工地，討論建築揚塵治理情況。
  葉青注意到，在專題詢問向地方各級人大縱深延伸的同時，也在「橫向擴展」——有些地方政協也開始嘗試這種做法。
  卸任全國人大代表後，2013年開始，葉青連續擔任了兩屆湖北省政協委員，他有了一個新的發現：專題詢問的機制也被引入地方政協常委會。
  「十二屆湖北省政協常委會開會時特別常見，定一個主題，讓分管的副省長或者省長來參加，也有相關的廳、局代表列席，比如發改委主任、財政廳廳長，來回答相關提問。」葉青向南方週末記者介紹。
  《人民政協報》此前報導也顯示，早在2017年4月24日，河北省政協召開十一屆二十二次常委會議時，為活躍氣氛、增強協商效果，圍繞改善營商環境這一主題，會議首設互動提問，由時任河北省副省長王曉東作答。
  兩年後，2019年7月底，山東省政協常委會會議中也出現了這一做法。會上，同樣針對營商環境建設，曾做過九屆全國人大代表的吳衛平第一個提問：「全國營商環境評價實施方案設定18個指標，而我們山東的營商環境評價體系只設定了6個評價指標，為什麼差別這麼多？」
  固化為制度
  儘管從全國人大到地方各級人大，過去十幾年都對專題詢問進行探索。但「專題詢問」4個字寫進法律，已是2021年。
  1982年制定的全國人民代表大會組織法，首次提出了詢問制度。2010年全國人大常委會開展專題詢問後，這一組織方式被寫入全國人大常委會議事規則，但並未上升為立法。
  「以前詢問制度具有隨機性，就是在開代表大會或常委會的時候，代表和委員就他們關注的議題提出詢問，依靠代表和委員啟動。」在憲法學者、武漢大學法學院教授秦前紅看來，專題詢問雖然源自詢問制度，卻是全國人大有意識地、主動採取的行為，並在發展中成為全國人大常委會積累的重要經驗，「因此在（全國人大）組織法修改的時候，就把它上升固化為一種制度」。
  2021年3月，全國人民代表大會組織法修改時，在第三十七條「專門委員會的工作」中增加了一項：承擔全國人民代表大會常務委員會專題詢問有關具體工作。
  全國人民代表大會組織法修改後，2022年，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第六次修改時，「專題詢問」也被寫進，成為地方各級人大常委會法定的監督方式。
  按照釋義，專題詢問的對象是「一府兩院」。但自2010年起，很長一段時間裏，專題詢問並未邀請「兩院」負責人到會場應詢。
  2015年4月，《關於改進完善專題詢問工作的若干意見》出臺時，時任全國人大常委會辦公廳秘書局巡視員傅文傑接受專訪時特別提到，最高人民法院、最高人民檢察院到會應詢，也將參照上述辦法組織和落實。
  三年後，2018年10月25日，十三屆全國人大常委會第六次會議上，「兩高」首次成為專題詢問的詢問對象。當天，最高法、最高檢分別就法院解決「執行難」工作情況，以及檢察院加強對民事訴訟和執行活動法律監督的工作情況進行報告，時任最高人民法院院長周強、時任最高人民檢察院檢察長張軍以及司法部、公安部、財政部等有關部門負責人共回答了常委會委員及列席人員提出的11個問題。
  南方週末記者梳理發現，2010年至今，全國人大常委會共開展了37次專題詢問，其中2020年前，每年都要舉行3次專題詢問。近四年，除2022年只有一次外，其餘年份均舉行了2次專題詢問。
  從財政決算、糧食安全、醫改、保障性住房，到教育改革、農田水利、飲用水安全、扶貧，再到新農村建設、職業教育、地方債、環境保護……過往多年，全國人大專題詢問的主題很豐富，但近年來，與環境相關的話題出現頻率越來越高。
  2015年8月29日，就水污染防治法實施情況，全國人大常委會召開專題詢問；次年，環境保護法執法檢查情況成為全國人大常委會報告主題。
  隨後幾年，固體廢物污染環境防治法實施、大氣污染防治法執法檢查、水污染防治法執法檢查、土壤污染防治法實施、固體廢物污染環境防治法執法檢查、環境保護法執法檢查，輪番成為專題詢問的中心，直至2023年10月，首場對「一府兩院」同時展開的專題詢問也將焦點放在環境犯罪問題上。
  呂忠梅解釋，自2014年新修訂的環保法明確規定，人民政府應當每年向本級人大或人大常委會報告環境保護工作情況後，對環境問題進行專項詢問，就成為全國人大的一項制度性安排。
  「十四屆人大在開局之年依然選擇環境保護的主題，並且還有創新，至少表明我們在這一塊的力度是不會減小的，法律監督的態勢非常嚴格。」呂忠梅說。
  （蔣敏玉 楊笑／文）