今年全國兩會，我國的生態環境保護和法治建設迎來了又一個重要時刻——《中華人民共和國生態環境法典》(下稱「生態環境法典」)草案提請審議。
  生態環境法典，是繼《中華人民共和國民法典》(下稱「民法典」)後，中國第二部以「法典」命名的法律，草案分為總則編、污染防治編、生態保護編、綠色低碳發展編、法律責任和附則編共5編。
  從對化學物質、電磁輻射、光等新領域污染的防治到山水林田湖草沙的一體化保護和系統治理，再到在世界範圍內具有前瞻性的綠色低碳發展，生態環境法典草案系統整合了現有30多部生態環境類法律，將黨的十八大以來生態文明建設理論、制度、實踐成果以體系化、法典化的方式予以呈現。
  多位學者表示，制定生態環境法典，意義重大而深遠：在法理上，其完成了從憲法精神到部門法秩序的體系性建構，是中國特色社會主義法律體系走向成熟的重要標誌；在實踐上，它為「美麗中國」建設和中華民族的永續發展提供了堅實的法治保障；在全球視野上，它為解決全球性環境問題貢獻了「中國方案」，展現了用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境的中國智慧與中國決心。
  恰逢其時
  自民法典頒佈實施後，社會各界都在關注，我國的第二部法典會是什麼。
  2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強調，要總結編纂民法典的經驗，適時推動條件成熟的立法領域法典編纂工作。2021年4月，全國人大常委會公佈立法計畫，提出「研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作」。
  有學者回憶，隨著民法典的通過，當時的中國在醞釀一場幾乎涉及所有部門法的法典化工作。北京大學法學院教授、中國法學會環境資源法學研究會副會長汪勁對《中國新聞週刊》指出，刑法、教育法和行政法等領域均曾進入討論範圍。在此情況下，我國的第二部法典，為何是生態環境法典？
  條件成熟是理解這部法典編纂啟動的關鍵。全國人大環境與資源保護委員會副主任委員、中國法學會環境資源法學研究會會長呂忠梅曾表示，在今天的中國，判斷生態環境法典的編纂條件是否成熟，必須回答幾個基本問題：一是執政者對待法典編纂的態度是否堅定；二是國家治理體系是否提出了需求；三是環境法實踐的體系化動力是否真實存在；四是環境法學理論是否足以支撐法律知識體系化。這些都是環境法領域能否被認定為「條件成熟」，進而能否進入法典編纂程式的「門檻」。
  我國生態環境類的法律有30多部，且理論研究豐富。汪勁記得，2017年，恰逢《中華人民共和國民法總則》出臺，呂忠梅對他說：「我們從什麼工作著手，能夠推動一下中國環境領域的立法研究？」經過討論，中國法學會環境資源法學研究會啟動了中國環境法典編纂研究系列重點專案，超100名環境法學及相關學科的學者參與，並向全國人大常委會法工委提交了生態環境法典專家建議稿草案。在理論研究的基礎上，各界對「適度法典化」路徑及立法技術等基本問題有了共識。
  除了條件成熟，多位研究者表示，更重要的是，法典的編纂與新時代國家治理需求和黨中央的支持密不可分。從2014年《中華人民共和國環境保護法》(以下稱「環保法」)的修訂到2015年生態文明體制改革，再到2018年生態文明被寫入憲法，深化國務院機構改革、組建生態環境部和自然資源部，都體現了黨中央對生態環境保護的高度重視。
  2023年，第十四屆全國人大常委會立法規劃提出，積極研究推進環境(生態環境)法典和其他條件成熟領域的法典編纂工作。同年11月，生態環境法典編纂工作正式啟動。
  汪勁說，儘管同為法典，但生態環境法典與民法典有很大不同。「法律分為公法和私法，民法典是私法的集大成之作，保護私人利益。而污染防治、生態保護等生態環境領域問題，保護的是公共利益，涉及國家與公民間關係，以公法調整為主。因此生態環境法典的編纂，是我國法典化的又一次重要探索。」
  覆蓋面更廣、協調性更強
  事實上，從環境立法歷史沿革和現實需求的角度出發，編纂生態環境法典也已是大勢所趨。
  我國的環境立法，經歷了漫長的體系化過程。1973年，國務院召開第一次全國環境保護會議，出臺了《關於保護和改善環境的若干規定(試行草案)》，制定了中國歷史上首部綜合性環境保護法規，被視為我國環境立法的開端。
  1979年，第五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過《中華人民共和國環境保護法(試行)》(下稱「試行法」)。武漢大學環境法研究所教授、中國法學會環境資源法學研究會常務理事劉長興告訴《中國新聞週刊》，改革開放初，由於立法經驗不足等因素，我國「邊看邊走」的立法思路明顯，有個提法叫「成熟一部出臺一部」。立法機關在1979年環境保護法後加上「試行」兩字，本身具有實驗、試探的意味。
  十年後，環保法正式出臺。環保法相較試行法，在體系和內容上更為科學，形成了以污染防治、自然資源和生態保護為兩大主幹的環境立法體系。生態環境保護的立法路徑也已清晰，即以環保法為基本法，不斷制定和修訂防治大氣、水等環境要素污染的單行法。
  到目前為止，我國已經形成了涵蓋30多部法律、100多件行政法規、1000多件地方性法規的環境法律體系。
  不過，這一路徑在後續的實踐中出現了一些問題。「從理論上來講，如果基本法和單行法之間協調得好，可以較好地回應環境保護的制度需求。但在實踐中，由於缺乏統一的立法思路，我國生態環境保護立法雖然數量多，但未實現真正的體系化，表現為碎片化、重複多甚至互相矛盾，還存在一些制度疏漏和空白。」劉長興表示。
  以污染防治立法為例，呂忠梅指出，環保法與大氣、水、固體廢物、雜訊等污染防治法的條文重複率高達30%以上。由於相關立法時間先後不一、提出法律草案的行政機關不一，有些法律經過多次修改，導致法律之間矛盾衝突多，本可統一的基本制度在不同的單行法中，出現了適用原則、適用程式、適用條件、處罰形式等不一致，造成了環境執法和司法中的困難。
  劉長興認為，這與環境領域問題的特殊性和立法思路有很大關系。「私法在不同社會、不同時期，都具有更高的共通性，因此制度相對穩定。但公法跟社會變動的關係更大，比如20世紀80年代水污染問題逐步出現，這個領域的立法迫切性就最先凸顯。因此，環境保護的單行法往往是針對特定的重大環境問題制定的，相互之間的協調在一定程度上被忽視了。」
  然而，環境領域問題的最大特點就是各生態要素間的密切關聯性。北京大學法學院教授、中國法學會環境資源法學研究會副秘書長鞏固告訴《中國新聞週刊》：「比如水和大氣之間是緊密聯繫的，如果為了減少水污染，不向水裏排放污染物，以焚燒的方式處理垃圾，不僅會導致大氣污染，最終還是會變成酸雨，影響水和土壤。這導致以往針對單獨要素的立法，不能很好地解決環境問題。」
  再如，2014年修訂的環保法規定，排汙行為依照侵權責任法的規定承擔民事責任。2015年修訂大氣污染防治法時照搬了環保法，而2016年修改水污染防治法時，卻沒有規定依照侵權責任法處理。這導致法院在審理水污染案件和大氣污染案件時，會適用不同的法律規則，並產生不同的裁判結果。
  因此，編纂環境法典是世界環境立法的整體趨勢。「各國因工業化進程不同，大致在20世紀六七十年代陸續有了環境立法。到了20世紀90年代，多數國家都面臨著眾多法律間缺乏協調的情況，因此掀起環境法典化熱潮。」鞏固說。
  「法典是法律體系化的最高表現形式。編纂法典的目的在於，將共通的制度統一起來，消除單行法之間的不一致、重複，並解決制度空白問題，形成覆蓋面更廣、協調性更強的體系。」劉長興說。
  呂忠梅也認為，如果延續此前的基本法路徑，必須先對環保法進行修訂，再對相關的30多部法律以及幾千件法規、規章進行修訂，其工作量和難度並不亞於編纂法典。
  到2000年前後，我國環境立法的大框架基本確定，環境立法體系化問題受到更多關注，法典化逐漸被提上議事日程。2003年，第九屆全國人大環境與資源保護委員會首次就環境法法典化表達編纂意願，提出應當在條件具備的情況下，探索編纂環境法典。
  隨著生態環境法典編纂工作的進行，全國人大常委會法工委主任沈春耀表示，現行的環保法、環境影響評價法、水污染防治法等10部法律經編訂纂修，全部納入生態環境法典。法典審議通過後，上述法律將不再保留。
  如何回應新需求
  「法典是為經濟社會發展服務的，有什麼樣的時代，就需要什麼樣的法律體系。」國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員常紀文告訴《中國新聞週刊》。
  武漢大學環境法研究所教授陳海嵩全程參與了相關工作，他告訴《中國新聞週刊》，法典草案的編纂既要系統解決環境立法的遺留問題，形成系統融貫、邏輯嚴密、內在統一的規範體系，又要提升立法品質，回應新的生態環境問題和社會關切。
  以生態環境法典草案三審稿和水污染防治法對「十五小」生產專案的法律義務及其責任的規定為例，草案三審稿第299條規定：「國家禁止建設不符合國家產業政策的……火電以及其他嚴重污染水環境的生產專案。」
  這一條來源於水污染防治法第47條，「國家禁止新建不符合國家產業政策的……火電以及其他嚴重污染水環境的生產專案」。與此相對應的法律責任，水污染防治法第87條規定，「違反本法規定，建設不符合國家產業政策的小型造紙、制革……火電以及其他嚴重污染水環境的生產專案的，由所在地的市、縣人民政府責令關閉」。
  陳海嵩指出，「建設」包含了新建、改建、擴建等多種情形，水污染防治法前面對義務的規定是「禁止新建」，後面責任對應的卻是「違反規定建設」，前後不一致，需要在法典編纂過程中加以統一。
  所以，生態環境法典草案三審稿在相關條款將這些規定予以統一，將「新建」統一為「建設」。看似一字之差，其實背後是我國生態環境治理要求的變化。
  隨著綠色低碳發展和「雙碳」目標的提出，我國出臺了一系列對高耗能、高排放建設專案的約束政策，如《關於加強高耗能、高排放建設專案生態環境源頭防控的指導意見》對「嚴把建設專案環境准入關」的規定就是，「新建、改建、擴建『兩高』專案須符合生態環境保護法律法規和相關法定規劃」。
  「所以生態環境法典草案對小型生產專案的規定更加嚴格，更符合現階段的生態文明建設要求。」陳海嵩說。
  更加嚴格的理念體現在生態環境法典草案的方方面面。陳海嵩表示，法律責任部分緊密聚焦與人民群眾生產生活息息相關的生態環境問題，堅持問題導向，對保障公眾健康與生態環境權益作出了一系列更加嚴格的規定。
  例如，草案規定了生態環境相關訴訟中的禁止令保全措施，有效防範生態環境風險；對第三方服務機構的法律責任予以進一步強化，加大對生態環境服務過程中弄虛作假、出具虛假報告等行為的處罰力度。
  立足今天面向明天
  汪勁表示，從全球環境科學的角度來說，環境問題主要包括兩個方面，一是人為排放污染物造成的環境污染，二是開發利用自然資源造成的自然資源或者生態環境破壞。但在如今的中國，這兩個領域不足以覆蓋所有的環境問題。
  「我們發現，有時污染被控制了，但環境問題還是解決不了。一方面有氣候變化這樣全球性的綜合環境問題，另一方面則是科學技術發展與社會消費端的問題，比如塑膠的使用。這些問題需要以風險預防為先，但目前法律對此的規制還處在較弱的位置。」汪勁說。常紀文也提到，中國已經進入綠色低碳轉型發展的階段，因此，法律體系和法律規範必須適應綠色、低碳、迴圈的發展理念。
  在鞏固看來，污染防治、生態保護、綠色低碳發展，從橫向的現實角度看是當前我國環保的三大領域，從縱向的時間角度看，則意味著我國生態環境保護的「昨天、今天、明天」。
  「從本質上講，所有的環境保護最終都是對生態的保護。」鞏固認為，隨著我國藍天保衛戰等污染防治攻堅戰的推進，污染問題在一定程度上已經過了窗口期，但生態保護和資源消耗問題愈發嚴重，因此，生態保護正日益成為我國現階段環保工作的重點。
  生態環境法典草案除了解決「昨天」的問題，也關照了「今天」與「明天」。
  此前，全國人大常委會立法規劃對法典名稱是「環境法典」還是「生態環境法典」一直未予確定。全國人大常委會法工委副主任黃薇表示，最終將法典的名稱確定為「生態環境法典」，有著深層次的考慮。「黨的十八大以來，在習近平生態文明思想的科學指引下，我國生態文明建設的成果是全方位的，在打贏污染防治攻堅戰以及生態保護、綠色低碳發展等方面都取得了重大成就。『生態環境法典』這一名稱具有更強的涵蓋性、更廣的涵蓋面。」
  在生態保護方面，與前述污染防治類似，協調性、整體性思路都更強了。呂忠梅認為，我國與環境資源保護有關的法律分別屬於經濟法和行政法兩個子系統，立法草案由全國人大不同的專委會或國務院不同部委提出，具體工作由全國人大常委會法工委經濟法室、行政法室分別負責，在司法部則由不同的立法局分別負責。
  「比如江河湖泊，除了水之外，還由底土和水生生物共同構成，是一個整體的生態系統。法典草案通過統一的框架，一方面更凸顯『山水林田湖草沙』的生態系統一體化治理，另一方面擴大了以往生態保護的範圍，比如荒漠以往因人跡罕至而沒有在傳統的資源法中涉及，但現在生態環境法典草案將其作為單獨的章節加以規定和保護了。」鞏固說。
  在綠色低碳發展方面，其在生態環境法典草案中獨立成編。沈春耀表示，目前我國尚未制定氣候變化、碳達峰碳中和、綠色低碳發展方面的法律。生態環境法典草案就此作出了一些原則性、引領性規定，體現了法典的時代性、前瞻性。呂忠梅指出，綠色低碳發展獨立成編，與污染防治編、生態保護編並列，是中國環境立法史上的重大創新。它突破傳統環境法典的範式，深刻闡釋了保護與發展內在統一、相輔相成的辯證關係，為全球可持續發展與環境法治建設貢獻了獨特的中國智慧、中國方案和中國力量。
  多位受訪者告訴《中國新聞週刊》，在生態環境法典草案編纂過程中，生態保護編是討論較多的一編，既包括法律適用問題，也涉及生態保護工作中的跨部門協作問題。
  不同於污染防治相關法律內容被納入生態環境法典草案、原法律不作保留，在生態保護領域，20餘部生態保護單行法將全部保留，生態環境法典草案呈現「雙法源」結構。汪勁解釋，這是因為在政策性較強、技術性較高和確定性不足的條件下，法典編纂以一定原則為標準，對構成環境法典法源的單行法律全部納入或部分納入或保持原狀。
  「雙法源」格局將會是一個新挑戰。陳海嵩認為，需要在法律適用上認真處理，避免影響生態環境法典的基礎性地位。汪勁表示，未來需要通過提高立法解釋水準、提升立法品質來糾正可能出現的偏差。
  在鞏固看來，立法和制度設計很複雜，越高級和科學的理念，想要轉化成現實可操作的制度，越是不易。「尤其像生態領域，涉及山水林田湖草沙的統一治理，需要融合不同部門的職權職責，本就不能通過一部法典一蹴而就。新階段的生態環境治理已搭好基礎框架，但我國的環境法治建設還在路上。」
  （邱啟媛／文）