韓大元
  在澳門回歸祖國25周年之際，習近平主席親臨澳門出席慶祝澳門回歸祖國25周年大會暨澳門特區第六屆政府就職典禮，併發表了重要講話。在講話中習近平主席充分肯定了「一國兩制」在澳門取得的重大成就，提出了「一國兩制」實踐中必須把握的「四條經驗」，並著眼於澳門更好發揮「一國兩制」制度優勢，提出了「四點希望」。習近平主席從歷史、理論與實踐的高度，提出「當前和今後一個時期是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，『一國兩制』實踐也進入新階段」。這是對「一國兩制」實踐的歷史方位與未來發展的重要論斷。本文結合學習習近平主席重要講話，主要從法治視角就「一國兩制」實踐進入新階段的背景與若干重大的法治課題，談幾點體會。
  一、「一國兩制」實踐進入新階段的法治背景
  在澳門考察期間，習近平主席對「一國兩制」實踐提出了新的理念與課題，其中重大的論斷就是「一國兩制」實踐進入了新階段。如何理解「新階段」？「新階段」具有哪些內涵與標誌？在「新階段」，「一國兩制」下的港澳法治發展將呈現哪些特點，將面臨哪些新挑戰？這些問題是需要從學術上進行探討的，特別是其中包含的法治元素。為了全面領會「一國兩制」實踐進入新階段的重大意義，首先需要思考提出這一重大論斷的時代背景。
  從「一國兩制」方針的提出到偉大實踐的不同發展階段都有其特定的時代背景與使命。早在20世紀50年代，中國共產黨人在考慮解決臺灣、香港問題時，力求突破西方傳統的制度和治理模式，努力消除不同制度之間的張力，尋求以和平方式解決歷史遺留問題。1978年改革開放後，鄧小平將國家統一列為20世紀80年代需要完成的三大任務之一，並系統地闡述了國家統一與「一國兩制」的理念。1979年1月1日中美建交，同一天全國人大常委會發表《告臺灣同胞書》，向世界宣告中國政府和平解決臺灣問題的大政方針。1981年9月30日，在中華人民共和國成立32周年、辛亥革命70周年前夕，全國人大常委會委員長葉劍英發表了關於臺灣回歸祖國、實現和平統一的九條方針。1982年1月11日，鄧小平會見美國華人協會主席李耀滋談到祖國統一問題時明確指出：九條方針是以葉副主席名義提出的，實際上就是一個國家兩種制度。兩種制度是可以允許的。1984年6月22日，鄧小平會見香港工商業界訪京團時，再次系統地闡述「一國兩制」的核心要義，即「實行『一個國家，兩種制度』，具體說，就是在中華人民共和國內，十億人口的大陸實行社會主義制度，香港、臺灣實行資本主義制度」。他特別強調「我們對香港的政策長期不變，影響不了大陸的社會主義。中國的主體必須是社會主義，但允許國內某些區域實行資本主義制度，比如香港、臺灣。」在「一國兩制」方針的指導下，1997年香港回歸、1999年澳門回歸，並取得了舉世矚目的成就。習近平主席的講話雖然是針對澳門回歸25周年講的，但其論述是基於「一國兩制」在港澳的成功實踐，是對「一國兩制」在港澳實踐經驗的總結，進一步豐富了「一國兩制」理論的內涵。
  「一國兩制」實踐進入新階段是以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的必然要求。二十屆三中全會把以中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業作為今後一個時期的關鍵課題。黨的十八大以來，中國共產黨成功推進和拓展了中國式現代化，並通過憲法為實現中國式現代化提供了堅實的憲法保障，明確了現代化國家目標的國家屬性。從早期的「社會主義工業化」話語、「四個現代化」表述，到「社會主義現代化建設」入憲，最終「社會主義現代化強國」成為國家目標，憲法中現代化話語的形成與演變成為憲法實施的核心內容。因此，以憲法為核心的法治是實現中國式現代化的重要保障，「一國兩制」實踐作為中國式現代化的重要內容，要適應社會主義現代化強國建設的需要，包括要適應完善社會主義法治體系的客觀需求。
  黨的二十大和三中全會已確立建設社會主義現代化強國和全面深化改革的總體目標，即到2035年，全面建成高水準社會主義市場經濟體制，中國特色社會主義制度更加完善，基本實現社會主義現代化，為到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國奠定堅實基礎。在基本實現現代化的基礎上，到本世紀中葉，把我國建設成為綜合國力和國際影響力領先的社會主義現代化強國。到2049年實現第二個百年奮鬥目標時，香港已進入「50年不變」的新階段，澳門也迎來回歸50周年。毫無疑問，港澳回歸50年的成功經驗必將對我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國注入新的內涵，推進國家治理體系與能力的現代化。因此，在新的發展階段，思考「一國兩制」的實踐，我們應站在世界、國家未來發展的高度，不能把眼光只限定在港澳本地的發展。正如有學者指出「『一國兩制』下的港澳地區，之所以是具有中國特色的特區，就在於一方面，它們已經是國家主權範圍的一部分，回歸到『一國』之下，國家是它們的本；另一方面，它們仍然是原有制度體系中的一部分，繼續保持原有生活方式不變的情況下，仍然維護著與其他國家和地區的高度暢通性、便利性和開放性，這已經也成為了中國整體制度的一個有機組成部分，不僅成為了港澳本身，而且也成為整個國家的高水準開放的國際化平臺與通道」。因為隨著基本實現社會主義現代化強國進程的加快，港澳如何更好地發揮作用，為強國建設、民族復興作出貢獻是「一國兩制」新階段的重要使命。「一國兩制」事業是中國特色社會主義制度的重要組成部分，我們是在實行社會主義制度的國家內實行「兩制」，任何時候要「堅持國家主權、安全、發展利益高於一切，落實中央全面管治權，任何時候不能動搖」。三中全會錨定的進一步全面深化改革總目標的實現過程中，港澳是不能缺場的，要融入國家發展大局，發揮「一國兩制」制度優勢與特色。這是「一國兩制」進入新階段的重要時代背景，需要我們提升對「一國兩制」與全面深化改革關係的認識，積極、主動地融入社會主義現代化強國建設的進程之中。
  「一國兩制」實踐進入新階段，將面臨著前所未有的不確定的國際環境與秩序，動盪不安的國際政治對「一國兩制」發展帶來嚴峻的考驗。這是我們不得不面對的現實。對當前國際現實面臨的環境，黨的二十大已做出科學的研判，即「當前，世界之變、時代之變、歷史之變以前所未有的方式展開……世界又一次站在歷史的十字路口，何去何從取決於各國人民的抉擇」。進入新階段的「一國兩制」事業在百年變局下所面臨的各種挑戰是不可避免的。同時，面對新一輪科技革命和產業革命，面對人民群眾對美好生活的新期待，我們必須把改革開放推向前進。在不確定的國際秩序中，應通過港澳更加開放、高度國際化的制度優勢，服務中國在全球治理中發揮建設性的作用。
  二、「一國兩制」價值理念的國際意義
  在講話中習近平主席提出：「一國兩制」蘊含的和平、包容、開放、共用的價值理念，是中國的，也是世界的，值得共同守護」。這是首次鮮明提出「一國兩制」的價值理念8字內涵，闡述了「一國兩制」核心要義，並把它定位在「是中國的，也是世界的」，進一步豐富了「一國兩制」的科學內涵，有助於提升「一國兩制」的世界意義與時代意義。這一論斷將國家、港澳與人類文明共同價值連接起來，賦予「一國兩制」更豐富的人類政治文明的意義，對未來「一國兩制」實踐提供了重要的理念與制度基礎。同時也向國際社會傳遞中國政府和中國共產黨堅定不移地堅持「一國兩制」的堅定意志和決心，回應了國際社會對「一國兩制」未來發展的合理關切，體現中國人民維護和平與法治的堅定信心。
  和平理念是「一國兩制」核心價值與精髓。中國共產黨在新中國建設的宏觀戰略思維中，將和平理念融入到國家治理體系，提出以和平方式解決歷史遺留問題的一系列思想與制度理念，逐步形成為「一國兩制」的和平觀，為世界塑造了以和平方式解決爭端的理念。鄧小平曾指出「『一個國家，兩種制度』的構想是我們自己根據中國自己的情況提出來的，而現在已經成為國際上注意的問題了……世界上一系列爭端都面臨著用和平方式解決還是非和平方式來解決問題。總得找出個辦法來，新問題就得用新辦法來解決。香港問題的成功解決，這個事例可能為國際上許多問題的解決提供一些有益的線索。」當今世界，儘管各國實行不同的制度，但有一個基本的文明共識，即如何通過科技、思想與制度營造和平，讓全人類在和平的環境中過著有尊嚴的生活。可以說，「一國兩制」把國與國之間和平解決爭端的解決原理運用到主權國家的哲學範疇，在維護主權的原則下，以其高度靈活的互惠哲學構建具有創造性的和平理念與哲學命題。國際社會普遍認為，基本法拓展了和平共處原則的適用範圍。鄧小平創造性地把適用於國家間的和平共處應用到一國內部不同社會制度之間。他說，「和平共處原則用之於解決一個國家內部的問題，恐怕也是一個好辦法。根據中國自己的實踐，我們提出「一個國家，兩種制度」的辦法來解決中國的統一問題，這也是一種和平共處」。「和平共處原則不僅在處理國際關係問題上，而且在一個國家處理自己內政問題上，也是一個好辦法」。在基本法的框架下，社會主義制度與資本主義制度長期和平共處，相互學習，豐富了和平共處原則的理論內涵。
  「一國兩制」的包容與開放性體現了中國共產黨人開闊的國際視野與政治智慧。港澳回歸以來之所以能夠保持長期繁榮穩定，得歸功於「一國兩制」這一偉大構想具有的包容和開放精神。為了實現國家統一，『一國兩制』不急於去改變港澳的資本主義制度現實，而是「允許國內某些區域實行資本主義制度」。港澳實行的資本主義制度同大陸的社會主義制度包容於『一國』之內。如經濟發展要發揮社會各行各業各界的創造性，而創造性需要基於充滿活力的多元社會共識。在「一國兩制」下，不同的社會主體對不同社會議題的理性與自由的討論，有助於保持社會活力，有助於團結不同階層，有助於壯大最廣泛的支持「一國兩制」的愛國力量。夏寶龍主任在談包容性時指出，這種包容性，體現在價值理念的多元，無論持何種思想觀念、何種政治取態、何種宗教信仰，都可以在這裏自由地生活，體現文明的多樣性。可以說，「一國兩制」體現了最大的包容性哲學，也是我們凝聚社會共識的基礎。
  「一國兩制」的共用體現了人類共同的價值理念，意味著合作共贏、互利互惠，其成果值得中國與世界共同分享和守護。「一國兩制」是我國為世界發展提供的國際公共產品，是推動構建人類命運共同體的重要實踐平臺。「國際公共產品」自然具有人類文明的共同價值，自然對各國投資者帶來實實在在的利益，通過港澳的發展，讓投資者分享改革開放帶來的紅利。在這個意義上，作為「國際公共產品」的「一國兩制」，讓大家共同成為「一國兩制」事業的攸關者與受益者，需要我們共同珍惜這一來之不易的文明成果。
  三、憲法和基本法確立特別行政區憲制秩序
  澳門回歸祖國25年的重要經驗之一是「以憲法和基本法為基礎的特別行政區憲制秩序更加穩固」。可以說，澳門政治、經濟、社會、文化的發展以及澳門居民生活方式保持不變，其重要的基礎是憲法和澳門基本法確立的特別行政區憲制秩序的鞏固，堅定維護憲法在依法治澳中的根本法作用。
  憲法是制定澳門基本法的依據，也是澳門回歸25年來長期保持繁榮穩定的根本保障。從基本法起草過程看，制定澳門基本法的法律依據是國家憲法，以及憲法是特別行政區最高法的共識是非常清楚的。從法理上說，憲法是具有最高法律效力的法律，其他法律的制定必須以憲法為依據，不得同憲法相抵觸。在憲法與基本法關係上，憲法第31條是基本法制定依據。在1993年憲法修改過程中，曾有意見建議在序言或總綱中增加規定「一國兩制」方針的表述，中共中央在提出憲法修改建議時並未採納這一建議，理由在於「憲法第三十一條已為香港基本法和正在制定的澳門基本法提供了依據，可以不再作其他修改補充。」但不僅僅是憲法31條，而且從整體上說憲法是制定澳門基本法的依據，因為澳門基本法的內容還涉及憲法的其他條文。有學者指出，僅以憲法第31條作爲根據在語意上完全排斥了其他條文可以作爲澳門基本法立法依據的可能，比如澳門基本法序言中就載明「根據中華人民共和國憲法」制定。事實上，除了憲法第31條外，還有許多憲法條文是澳門基本法的制定根據，這在第七章「對外事務」和第八章「基本法的解釋和修改」體現得尤爲突出，澳門基本法第143條和第144條有關基本法解釋和修改的規定根據憲法第67條制定。
  在憲法與基本法關係上，在起草基本法的過程中內地與澳門委員形成了高度共識，不像香港基本法制定過程充滿爭議。從幾個基本法草案的內容看，除了一些文字表述的調整外，有關憲法與基本法關係的表述並沒有實質性的變化。如1989年11月20日通過的特別行政區基本法結構（草案）在序言的表述是，依據中華人民共和國憲法第31條，按照「一國兩制」的方針，設立澳門特別行政區；依據中華人民共和國憲法，制定澳門特別行政區基本法，維護國家主權和澳門的穩定與發展。1991年7月9日基本法起草委員會第七次全體會議通過的基本法（草案）對憲法的表述是：……國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第31條的規定，設立特別行政區。同時規定，根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特製定中華人民共和國澳門特別行政區基本法……。這一草案基本確定了基本法序言中的憲法表述。1992年基本法起草委員會第八次全體會議通過的基本法（草案）延續了1991年草案的表述。可以說，就目前的基本法起草資料看，憲法在基本法制定中的作用以及基本法序言中的憲法表述並沒有出現爭議，形成了以憲法為基礎的社會共識與國家認同。
  基於對憲法的高度共識，回歸以來憲法在澳門特別行政區治理以及依法治港中發揮了最高法、根本法與高級法的效力，並為澳門法律體系的統一性提供了穩定的憲法基礎。任何一個主權國家的憲法對其領土範圍內具有最高的效力，這是毋庸置疑的。憲法在澳門特區是否有效的問題，其實質問題應該是，憲法條款是否會由澳門特區的公權力機構在澳門範圍內予以實施。
  自澳門回歸祖國25年來，特區政府在依法施政中高度重視憲法對澳門治理中發揮的重要作用，以憲法為基礎實施澳門基本法。澳門「一國兩制」實踐的成功，就其法律基礎與治理哲學來說，最重要的是堅持憲法與基本法確立的權威，無論是行政機關、立法機關還是司法機關，其行使職權以憲法與基本法為依據。如國家憲法在澳門法院判決中的引用是積極的。據統計，截至到2024年澳門法院已有24份判決書中引用憲法，其中終審法院引用14次。比如，在終審法院第7/2001號案裁判書中，憲法第31條被澳門終審法院明確認作制定澳門基本法的依據。在中級法院第223/2005號案裁判書中，澳門中級法院合議庭在處理澳門特首的行政立法權的問題時，援引了憲法第58、62、67、89條等條款，作為解釋與適用基本法條款的某種參照或某種法律論證的資源。在2014年產生較大社會影響的「澳門特首選舉民間公投」案中，憲法同樣被澳門有關執法部門援引來支持其認定公投不合法的依據。司法機關在判詞中創造性地運用憲法及其原則，解決基本法實踐中遇到的憲法問題，如平等權的合理差別、集會遊行示威與表達自由邊界等。基於憲法原則與精神的判詞，容易形成社會共識，為澳門社會樹立國家意識與觀念，提供了法律指引。在終審法院第346/2024號案裁判書中，澳門終審法院援引憲法第33條第3款，論證澳門特區保安司在審核居留許可的過程中負有「尊重和保障澳門特區居民及非居民所享有的人權的憲法性義務」。
  在「一國兩制」發展新階段，在維護憲法和基本法確立的憲制秩序中，要發揮對特別行政區本地法律的備案審查，以維護憲法和基本法權威。黨的二十大提出堅持和完善一國兩制「制度體系，維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序。」2023年12月全國人大常委會作出的《全國人大常委會關於完善和加強備案審查制度的決定》總結了中國特色憲法監督制度的實踐經驗，為全面實施憲法，完善憲法實施制度體系提出了新理念、新機制與新舉措，其中包括完善特別行政區法律的備案審查機制。截至2023年12月31日，澳門特別行政區自成立以來共通過法律383件，行政法規840件，共計1223件。面對不斷增加的立法數量，如何確保本地立法符合憲法和基本法的要求，維護國家法治統一，需要將特別行政區本地法律的審查納入國家統一的備案審查體系是完善憲法實施制度體系的重要內容。對此，學界開展了學術研究，提出了有益的觀點。如有學者探討特區本地法律備案審查權的屬性，也有研究試圖在基本法框架下構建出澳門本地法律審查機制的制度細節，另有研究試圖在港澳比較中提取出澳門本地司法審查與中央監督權之間的關係，還有研究聚焦基本法第17條能否作為「兩制」介面的功能定位，拓展了學界對特區本地法律備案審查機制的理解。近來也有研究著眼特區與內地備案審查機制的差異，就特區本地法律備案審查的啓動、程式和審查標準提出建議。這些探討對「一國兩制」下如何構建基於憲法和基本法的特區本地法律的備案審查提供了新的思路，但也留下了需要進一步研究的課題。
  比如，憲法和基本法共同構成特區憲制基礎，立法會制定的所有法律不得違反憲制秩序。總結澳門回歸祖國25年的經驗，推進澳門本地法律備案審查過程中「要堅守『一國』之本、善用『兩制』之利」。根據澳門基本法序言第3段和第11條的規定，特區法律秩序呈現出憲法、基本法、本地法律由高到低的位階關係，憲法整體構成基本法的制定根據，特區任何法律、法令、行政法規和其他規範性檔均不得同基本法相抵觸。在這樣的位階關係下，維護特區憲制秩序首先就需要維護作爲「一國之本」的憲法。爲了充分發揮「兩制之利」，「基本法在憲法允許的情況下，對憲法作了許多變通規定。因此，實施基本法也就是實施憲法，即實施那變通了的憲法。」就此而言，透過審查特區本地法律是否與澳門基本法相抵觸，以憲法和基本法為基礎的特區憲制秩序得以維護。
  因此，根據澳門基本法第17條，澳門特區立法會制定的法例，須提交全國人大常委會備案，而後者有權審查該法例是否符合基本法上有關「中央管理的事務」或「中央和澳門特別行政區關係」的條款。如認為不符合，則有權將該法例發回特區立法機關。在審查過程中，如何理解基本法上相關條款的含義，基本法與國安法的關係，可能需要引入憲法或其他相關法律資源以幫助判斷，確保憲法發揮規範作用。
  在備案審查中，對特區法律備案審查的基準是基本法，但不排斥必要時進行合憲性判斷。在審查過程中，發揮憲法的作用是十分重要的，也是依法治港、依法治澳的客觀需要。在一定意義上說，現行研究僅將特區立法備案審查權界定為「違反基本法審查權」並不全面，需要拓展其規範邊界。因此，如果缺乏對特區立法備案審查權中憲法審查的引入，那麼特區備案審查制度的運行是不完整的。另外，為了完善特區法律備案審查機制，需要推動港澳備案審查的具體程式機制。
  總之，基於憲法的認同是落實「一國兩制」方針、實施基本法的法律基礎和政治基礎，也是「一國兩制」實踐的根本保障。只有回到憲法的基本原則、制度體系與規範體系，我們才能全面、準確地理解和把握「一國兩制」的歷史原點與核心要義，充分發揮憲法在依法治港中的根本法地位，才能從國家憲制高度正確認識基本法與「一國兩制」意義。
  四、落實中央全面管治權與充分保障特別行政區高度自治權
  習近平主席在講話中強調「落實中央全面管治權，任何時候都不能動搖。同時，尊重『兩制』差異，充分保障特別行政區高度自治權」。在「一國兩制」發展的新階段，如何依照憲法和基本法，正確把握全面管治權與高度自治權的關係，對於落實「一國兩制」方針，處理好中央與特區的關係，完善「一國兩制」制度體系具有重要意義。對中央全面管治權與特別行政區高度自治權的關係，學界發表了不少研究成果，但仍有一些爭議，實踐中也出現了新的問題。
  要正確認識中央全面管治權，需要準確把握中央全面管治權的「全面性」的含義。首先，中央「全面管治權」是「全面的」，不是「部分的」，是一個主權國家對其領土範圍內的一切地區所有方面都擁有管治權。中央依法擁有對特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權特別行政區依法實行高度自治。其次，這裏講的「中央」一詞泛指中央國家權力機構，包括全國人大及其常委會、國家主席、中央人民政府、中央軍事委員會等，不僅僅指中央人民政府。香港和澳門基本法第二章標題是「中央與特別行政區的關係」。第三，全面管治權的管治（Governance）與管制（Government）雖一字之差，但含義不僅相同，管治是一種制度性理念，指管轄和治理，而管制強調控制或者限制，體現強制性管理。
  因此，中央全面管治權雖然不是法規範本身的表述，但體現國家主權意志，是中華人民共和國這一政治共同體意志的體現，可以理解為關於基本法上中央行使權力的政治與學術話語的概況，其概念本身具有基本法的規範基礎。也可以將澳門基本法上中央的憲制權力表述為「中央對澳門具有全面的管治權」。基於中央行使的全面管治權的屬性與功能，中央對於特別行政區的高度自治權也行使監督權。實際上，全面管治權是憲法和基本法規定在實踐中運行的中央管治特別行政區所有權力體系的一個概括。因此，提出全面管治權的基本出發點就是維護「一國兩制」的最高原則，即維護國家主權、安全與發展利益，維護港澳的繁榮與穩定，從而在特別行政區全面落實憲法與基本法。
  正確認識中央全面管治權，必須在「依照憲法和基本法」語境下理解。習近平主席在《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現行憲法公佈施行40周年》一文中指出「依照憲法和基本法有效實施對特別行政區的全面管治權」。在認識中央全面管治權時要注意它前面是有一個定語，那就是「依照憲法和基本法」來有效實施中央對港澳的全面管治權。依法治港、依法治澳是全面依法治國的應有之義，是保障「一國兩制」行穩致遠的根本的法治保障，其前提是依照憲法和基本法，將特區治理納入由憲法和基本法共同確立的憲制秩序，其核心是維護憲法作為國家根本法的地位與最高法律效力。如前所述，憲法是特別行政區法律制度的淵源，國家憲法作為一個整體，具有效力上的完整性，脫離了憲法的最高性與有效性，特別行政區的法治都將成為無源之水、無本之木。因此，全面正確理解「落實中央對特別行政區的全面管治權」這一問題實際上是「如何依照憲法、如何依照基本法來有效實施中央全面管治權」的具體實踐問題。
  （上，原載《澳門法學》）