《民防綱要法》的定位，是高於平常的公共安全治理，低於《緊急狀態法》，只有在「緊急預防狀態」或以上狀態下才生效。因此，相對於《刑法典》而言，就是特別法與一般法的關係，平常時期適用的《刑法典》，未能完全適應「緊急預防狀態」或以上狀態；因而在「緊急預防狀態」或以上狀態發生時，就必須以《民防綱要法》來規範屆時的危機管理。正因為如此，黃少澤司長精準地指出，倘是以修改《刑法典》的方式，將在「緊急預防狀態」或以上狀態發生時才生效的「造謠罪」等相關規限引進《刑法典》，就將會使得《刑法典》比《民防綱要法》更嚴厲，並不符合澳門的法律傳統，且會根本性改變澳門的刑事架構及刑事政策。或許，這才是某些人所擔憂的「惡法」。

其實，從《民防綱要法》所應對的「緊急預防狀態」或以上狀態發生的各種災害及突發事態看，已經達致國家於二零零四年修憲時，將《中華人民共和國憲法》中的「戒嚴」修改為「緊急狀態」所要應對的各種突發事件，及《中華人民共和國突發事件應對法》（在法案擬制過程中曾名為《中華人民共和國緊急狀態法》）律規範內容的程度。但基於「一國兩制」的原因，《突發事件應對法》不能直接在澳門特區適用，因而必須由澳門特區自行立法，予以規範。其邏輯，頗為類似澳門特區為基本法第二十三條立法，國家各項規範國家安全的法律，不在澳門特區適用，而是由澳門特區自行立法。

其一、二零零三年突如其來的「SARS」疫情，暴露了我國應急機制乃至法制建設方面的諸多瑕疵，因此將憲法中的「戒嚴」修改為「緊急狀態」以作適應，這是中國法制進一步完善的體現，反映了修憲內容上的與時俱進。

實際上，「戒嚴」與「緊急狀態」是一個小概念和大概念的關係，後者可以涵蓋前者，前者是後者的一個內容。根據原《戒嚴法》的表述，戒嚴是在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不採取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命財產安全的緊急狀態時，國家才實行的。後來全國人大常委會為因應這次修憲而制定的《突發事件應對法》，不僅僅應對社會動亂，而且還包括突然發生的自然災害、公共衛生、事故災難、經濟危機等原因引起，嚴重危害國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序的事件。

「戒嚴」與「緊急狀態」的關係，有點類似「傳統安全威脅」與「總體國家安全觀」中的「非傳統安全威脅」的關係。傳統的「國家安全威脅」概念，主要是指國家面臨的軍事威脅及威脅國際安全的軍事因素。而習近平主席提出的「總體國家安全觀」，「非傳統安全威脅」的內容就更寬廣，包括經濟安全、金融安全、生態環境安全、信息安全、資源安全、恐怖主義、武器擴散、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒、非法移民、海上盜竊、洗錢等。如果「非傳統安全」問題矛盾激化、有可能轉化為依靠「傳統安全」的軍事手段來解決。

其二、　《中華人民共和國憲法》第六十七條和第八十九條規定，有權決定「緊急狀態」的機關分別是全國人大常委會和國務院。其權限劃分是：全國人大常委會有權決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入「緊急狀態」，國務院有權依照法律規定決定省、自治區、直轄市範圍內部分地區進入「緊急狀態」。而根據《憲法》第八十條和第八十九條的規定，有權宣佈進入「緊急狀態」的分別是國家主席和國務院。國家主席根據全國人大常委會的決定，宣佈全國或者個別省、自治區、直轄市進入「緊急狀態」；國務院決定並宣佈省、自治區、直轄市範圍內部分地區進入「緊急狀態」。

澳門特區是省一級的行政區劃，決定澳門進入「緊急狀態」的權限由全國人大常委會行使，而全國人大常委會兩個月開會一次。當然在理論上，國務院也有權決定省級以下的行政區劃進入「緊急狀態」，但在澳門特區，只有一級行政區劃，「天鴿」災情最嚴重的內港所在的「大堂區」，並非是行政區劃，因而國務院無權決定。

因此，澳門特區無權自行宣布進入「緊急狀態」。而《民防綱要法》則是針對此情況，在遇到類似「緊急狀態的各種突發事件時，在基本法賦予的高度自治權範疇內，以「緊急預防狀態」或以上狀態的定位，進行應對規範的法律。

其三、《澳門基本法》第十八條第四款規定，「在全國人民代表大會常務委員會決定宣佈戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。」按照該規定，中央宣佈澳門特區進入「緊急狀態」，必須具備法定的條件。第一，必須是在澳門特區發生了嚴重的動亂；第二，這些動亂直接危及到國家的統一和安全，危害到國家對澳門行使主權；第三，澳門特區政府無力控制已經發生或正在發生的嚴重動亂。只有在這三種條件同時具備的情況下，全國人大常委會才會決定並宣佈澳門特區進入「緊急狀態」。而在澳門特區進入﹝戰爭狀態」或「緊急狀態」的情況下，中央人民政府有權發佈命令，將應付「戰爭狀態」和處置「緊急狀態」的全國性法律，直接在澳門特區實施。以便有利於對敵作戰，有利於在法律範圍內採取有力措施，以便儘快恢復特區的秩序和安全，維護國家的主權和統一。按照基本法該條款規定，在澳門特區進入「戰爭狀態」或「緊急狀態」時，中央人民政府有權决定將某些全國性法律在澳門特別行政區實施。這些「全國性法律」，包括「一國」條件下各種比「兩制」條件下「嚴厲」的法律，如《國家安全法》、《緊急狀態法》、《反間諜法》、《刑法》、《治安管理法》、《網絡安全法》……等。也就是說，一些保護居民基本權利的法律，將暫時不能適用。這也是《公民權利和政治權利國際公約》有「權利克減」條款的原理。

正因為不願見到此情況，為了作出緩衝性的區隔，因而澳門特區才制定《民防綱要法》，以「緊急預防狀態」，亦即低於國家在《中華人民共和國憲法》和《澳門基本法》，以及《中華人民共和國突發事件應對法》所規範的「緊急狀態」，但又高於澳門特區現行的「傳統民防概念」的定位。這就為行政長官在澳門特區遇到嚴重自然災害、重大人為事故、突發公共衛生事件、社會動亂、恐怖事件等「非傳統民防狀態」時，可以自行宣布澳門特區進入「緊急預防狀態」，提供法律依據。與在國家層面的「緊急狀態」相比，「預防緊急狀態」可被視為「次緊急狀態」或「準緊急狀態」。

由此可見，《民防綱要法》中的「在突發公共事件下妨礙危害公共安寧社會秩序罪」亦即「造謠罪」，是在「緊急狀態」與平常時期之間的「緊急預防狀態」或以上狀態時才使用的罪名，可說是「中間落墨」。既可避免將國家層面在「緊急狀態」下更嚴厲的刑事懲罰適用於澳門，又要預防及懲罰在突發災害狀態下，以造謠手段製造人心恐慌，破壞救災工作的犯罪行為。