澳門是彈丸之地，回歸近20年來，本澳不少社會人士提出租借橫琴島，拓展澳門的發展空間。可以說，澳門想橫琴「早就想瘋了」，中央決定開發橫琴後，澳門政府官員曾公開表示，橫琴不單在經濟、旅遊發展方面為澳門提供更大空間，也提供全方位全面的合作空間。但時至今日，橫琴是誰的橫琴？誰來主導橫琴開發？仍爭論不止。而通過橫琴開發促進澳門經濟適度多元化發展，目前來看這個最初的目標，從澳門方面的角度來說，是失敗的。

習近平定義橫琴開發初心

早在1989年，時任珠海市委書記梁廣大就打過橫琴的主意，但並沒有力量啟動開發；1992年小平南巡推動全國新一輪開發熱潮，廣東省將橫琴確定為擴大對外開放四個重點開發區之一，並掛牌成立了橫琴經濟開發區管委會，但直到1998年梁廣大謝任，橫琴島仍基本是一個農業島，梁所能做的只不過是做了一些水、電、路等簡單的基礎設施而已；到2005年，也仍是維持這個基本狀態。

就當時的情況來說，僅憑珠海市一己之力根本無力開發橫琴，而廣東省要麼是無力，要麼是沒有戰略意願開發橫琴，「橫琴經濟開發區」只是說說而已。2004年，廣東省曾經提出將橫琴島創建為「泛珠三角橫琴經濟合作區」， 當年的粵澳合作聯席會議確定，以「泛珠合作，粵澳為主力」方針開發橫琴，廣東省發改委還委託中投諮詢公司，為泛珠三角橫琴經濟合作區編制專案建議書，涉及內容包括經濟區的發展定位、產業定位及向中央爭取的優惠政策等，並在2005年完成了《泛珠三角橫琴經濟合作區的專案建議書》。

在2004年下半年到2005年上半年，廣東省關於開發橫琴、向中央要特殊政策的輿論甚囂塵上，其中最為突出的兩個設想，一是在橫琴開放賭博，二是在橫琴建立人民幣離岸市場。這些設想能否實現的關鍵還是在於中央政府。然而2004年12月20日，中共中央總書記、國家主席胡錦濤參加完澳門回歸5周年慶典後，即達珠海，之後幾天時間裡視察了珠海、中山、佛山、廣州等地，在珠海視察期間，他分別去看了摩天宇航空發動機有限公司、南方軟體園，但卻並未如珠海市甚至廣東省所願踏足橫琴。

2005年9月中旬，溫家寶總理考察廣東，並如廣東省所願考察橫琴。然而溫家寶並未對諸如橫琴作為「人民幣離岸交易中心」之類的想法作任何回應，他讚歎「這是一塊寶地」，要求先謀而後動，慎重開發、科學開發、合理開發。這無形中是對粵珠的狂想潑了一盆冷水，喧囂了一年的「橫琴熱」再次降溫。

有人說，「先謀而後動、慎重開發、科學開發、合理開發」一語，意味著中央將在橫琴開發中起決定作用，但何為「慎重、科學、合理」，則遠非廣東省、珠海市所能定義，而只能是中央政府來定義了。

最早披露橫琴開發將承擔國家意志，是在2009年1月中旬時任中共中央政治局常委、國家副主席習近平視察澳門及珠海時。據媒體報導，1月10日習近平在澳門在會見澳門各界人士時指出，「澳門經濟要實現全面協調可持續發展，必須走適度多元發展之路」，他還透露，「中央政府已決定開發與澳門毗鄰的珠海橫琴島，相信橫琴島的開發會對澳門經濟多元化發展提供新的空間」。

作為當時分管港澳事務的政治局常委，習近平此次考察澳門和珠海的背景是，受國際金融危機的衝擊和影響，澳門經濟結構方面存在的問題——由於歷史原因，澳門經濟一向以旅遊博彩業為龍頭和支柱——更加凸顯，並出現了一些暫時困難：澳門旅客銳減，其經濟支柱博彩業一片蕭條，此前幾個月，澳門好幾個大賭場發展計畫停滯不前，澳門經濟嚴峻形勢，中央不得不出手。習近平對澳門問題開出的藥方是：必須走適度多元化之路。然而澳門本身地域狹小，如何展開經濟多元化？在訪問澳門前兩天，習近平專程視察了橫琴島，他認為「橫琴島的開發會對澳門經濟多元化提供新的空間」。顯然，86平方公里的橫琴用來幫助20多平方公里的澳門，自然是可堪大用的。

4個月後的6月24日，溫家寶主持國務院常務會議討論並原則通過《橫琴總體發展規劃》，將橫琴島納入珠海經濟特區範圍，對口岸設置和通關制度實行分線管理。從習近平1月正式提出中央決定開發橫琴，到國務院出臺檔，也只有短短5個月時間，顯示橫琴「上升到國家戰略」，並非地方向中央申請「要政策」的模式，而是完全由中央政府主導「規劃」的「給政策」模式。

主導權之爭令好事多磨

如同香港與深圳的關係一樣，珠海與澳門這兩個城市過去30年裡同樣是經歷了既合作又有分歧的博弈過程，雖然雙方均以「珠澳一體化」作為戰略目標，但是各有自己的利益訴求，很多時候這種利益並不完全一致。

據橫琴經濟開發區第一任黨委書記焦英堯回憶，地域面積不足橫琴島三分之一的澳門，未來發展空間的局限早就顯現，多年前就有意向橫琴拓展發展空間，上世紀90年代初焦英堯任職時，澳門就通過民間管道，希望橫琴劃塊地給澳門開發，而焦英堯拒絕的理由很乾脆：「回歸前談，沒有用，不要談，回歸後就是一家人了。」而前橫琴經濟開發區黨委書記張作勝曾對媒體回憶，澳門一度通過民間管道，轉達過四種合作開發橫琴的方案：第一是直接劃塊地給澳門，第二是租地，第三是劃塊地由澳門託管，第四是在橫琴島給澳門一個地盤但不劃給澳門。

珠海方面明顯希望主導橫琴開發，橫琴規劃之初提出瞭解決橫琴法律適用問題的三種方案。第一種方案是向國務院申請將珠海經濟特區範圍擴展至珠海市行政區域範圍，或退而求其次，將珠海經濟特區範圍擴展至橫琴。第二種是提請全國人大授權將經濟特區立法權的適用範圍擴展到珠海市行政區域範圍。第三種是提請全國人大授權將特區立法權的適用範圍擴展至橫琴。

2009年6月27日，第11屆全國人大常委會第9次會議表決通過決定，授權澳門對澳門大學橫琴校區依照澳門特別行政區法律實施管轄，橫琴校區與橫琴島其他區域，實行隔離式管理。珠海民間對橫琴澳大模式反彈極為強烈，並擔心澳大模式會應用於整個橫琴的開發。因為那基本意味著澳門特別行政區將主導橫琴的開發。

珠海和澳門誰都想做主，是橫琴開發遲遲難定的主要原因。澳門最大的問題是土地狹小，前些年博彩業發達的時候，澳門就想把橫琴劃過去，發展休閒經濟。但珠海把橫琴看作其經濟特區的重要拓展地，寧願合作開發，也不肯把橫琴拱手相讓。珠海的很多領導面對誰來主導橫琴開發這個話題時，多以「許可權不夠」，此事要廣東省報國務院甚至全國人大批准為答辭，雖說也是實話，但多少有些心不甘情不願。

澳門回歸後10多年來，珠海的發展非常有限，速度遠遠落後于深圳及珠江東岸城市，特區的輝煌已成明日黃花，缺乏後勁。橫琴島這塊荒地，可能成為啟動澳門與珠海兩地的重要棋子，但要看由誰下。

澳門其實很早就瞄準了橫琴作為發展的空間，並且有資金，有條件，有實力把橫琴全面開發建設成一座國際新都市，事實上，在過往的珠澳合作中，基本上澳門不與珠海直接對話，甚至「以前(就橫琴開發)珠海一提什麼，澳門就起來反對。」所以橫琴的開發方案是改了又改，發展製造業、高新技術、商務會展、旅遊甚至金融業，什麼口號都提過了，但就是沒有進展。

這讓珠海感到委屈，也很無奈。但並不影響珠海表達自己的意願，畢竟無論是國務院還是廣東省作決策，也都要由珠海去執行。於是，橫琴開發一事，一拖再拖。可以說，橫琴對於澳門來說，是近在眼前卻遠在天邊。

回歸初心仍任重道遠

珠海經濟特區因澳門而生，橫琴新區因澳門而興，自設立以來就擔負服務「一國兩制」和服務澳門的使命。2018年10月22日，習近平總書記在視察橫琴時表示：10年時間，橫琴新區從無到有，變化很大。我們始終要不忘初心，讓這裡充滿創新發展活力，促進澳門經濟適度多元化發展。而這個初心，作為內地與澳門對接的重要平臺，橫琴新區在2009年成立之初就被定位為「一國兩制＂下探索粵港澳合作新模式的示範區，肩負起豐富澳門「一國兩制＂實踐的天然使命和重要責任。

鑒於橫琴島獨特的地理位置（即緊挨澳門三島，亦較為靠近珠海中心城區），天然成為珠澳合作的最佳平臺。橫琴新區首先必須成為澳門特別行政區拓展生存和發展空間的潛在力量，至少要直接為澳門經濟發展、產業多元化和澳門人的生活福利作出主要貢獻，其次才可以成為珠海城市振興的增長發動機。

橫琴開發，離開澳門是玩不轉的，或者說是打折扣的。但能否由澳門來主導，是調動澳門積極性的關鍵。橫琴交由澳門主導開發，或者直接劃歸澳門特別行政區管轄，將對橫琴及珠海的發展起著重要的推動作用。澳門在國際資本市場的號召力遠遠大於珠海，而接近的社會形態及法律環境，也有利於國際大企業對澳門未來的認同。珠海因此擴大與澳門的對接，從物質到精神，從土地到資金，從勞工到技術，從專案到配套，對珠海的拉動，對珠三角的拉動，都將是一個巨大的動力。

但無論是澳門回歸前還是回歸後，澳門與珠海之間的合作，都處在一種不鹹不淡的狀態。主要原因在於：澳門經濟相當程度上依附於香港，本身的輻射力不強。澳門雖然開埠遠早過香港，但由於其在殖民地時期的宗主國葡萄牙較早衰落，加之澳門城市狹小，無法開展大規模經濟活動，所以澳門一直是一個十分細小的城市經濟體，長時間內依賴香港而生存。在改革開放之後，珠海雖然定位為對接澳門，但是澳門與珠海同屬需要香港輻射的准衛星城，澳門能夠輻射到珠海的產業有限，珠海更多要靠自身去緩慢地建立自己的工業體系。而中央除了澳大橫琴校區之外，橫琴之後的開發雖然劃出多個產業園包括粵澳中醫藥產業園，但基本還是珠海主導。

在澳門回歸20周年之際，促進澳門經濟適度多元化發展這個橫琴開發的初心，再次被中央提起。珠海市領導最近表示，「澳門民眾是否得到實惠，將成為檢驗橫琴開發開放、支持澳門經濟適度多元發展工作成效的重要標準。」珠海將全力支持澳門「一中心、一平臺、一基地」建設,謀劃更多促進澳門產業多元發展的新路子，將進一步完善便利澳企澳人發展的政策措施，加快完善便利澳門居民在珠海學習、就業、創業、生活的制度機制，切實增強民眾的獲得感、幸福感。

接下來橫琴的具體開發，還要看能引進什麼項目，以及項目的實施效果。但究竟有哪些點可以突破。某種意義上說，連中央可能也沒有想清楚。