鄒玖勝
  「居者有其屋」是澳門居民普遍的美好生活願望，住屋問題已成為澳門民生建設的重中之重。本屆政府公佈的《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025年）》，明確提出有序推行階梯房屋政策，包括落實公共房屋供應計劃，有序開展夾心房屋建設，發展長者公寓，推動房地產市場健康發展。
  一般來說，政府的公共政策往往具有兩個基本的特徵。第一，公共政策是要通過行政幹預的手段而非市場的自發力量來調節社會資源的分配，特別是那些稀缺資源的分配。行政調節一般是對市場調節的補充，但在有些時候也可能會改變資源調配的原來法則。第二，通過公共政策的調節，目的是要更合理地和更公平地分配社會資源和利益，並舒解因資源分配不平均而產生的社會矛盾和衝突。而住房政策作爲公共政策的一種，同樣具有上述的特徵。在以市場經濟爲主導的私房模式中，經常容易出現的一個弊病是社會住房資源分配方面的兩極分化：一部分人可以按照自己的意願，擁有理想的甚至豪華的居所；另外一部分人則不具備自置房產的能力，只可租賃房屋，其中一些是長期居住在惡劣條件下的擠迫戶；更有一部分人甚至連租賃的能力都未有，成爲居無定所的無家可歸者。在澳門這樣人口高度密集，住房資源十分緊缺的城市裡，這種兩極分化的現象更容易出現。而作爲謀求整體利益的政府，就需要透過完善的公共房屋政策，以積極的手段介入市場，調整由市場經濟造成的不良後果，淸除其中所包含的社會不安定因素。
  事實上，為協助居民紓解住屋困難，澳門政府很早就推出了公屋政策。在澳門，公共房屋一般包括社會房屋與經濟房屋兩個部分。社會房屋，是指由政府興建或由政府提供土地批予發展商投資興建，完工後將單位回報給政府，政府以低廉的租金租予低收入或有特殊困難的家庭租住。經濟房屋，是指由政府與本地建築企業簽訂土地批給合同的方式，建築企業利用批給的土地興建價格較低的房屋。建成的房屋，部分單位元元撥歸政府作為批地補償，其餘單位由承批企業按合同所定條件及價格，透過房屋局審核後出售。比較起來看，經濟房屋是提供給收入較少，無法承擔私人樓宇價格而又想自置居所的人士；而社會房屋是以租住形式，主要對像是低收入或有特殊困難的家庭。早在2005年底，第二屆特區政府就提出了「三四五六」公共房屋政策，2007年又提出萬九公屋計劃，將興建公屋的規模擴大到一萬九千個單位。第三屆政府不僅加大了推進萬九公屋建設的力度，而且規劃了規模為6300個單元的後萬九公屋計劃。2011年立法會通過了《經濟房屋法》，在原有的基礎上完善了經屋定義、建造及供應方式等，政府還放寬了申請經屋人士的收入上限，使符合申請公屋和經屋條件的居民達到本區居民總數的百分之八十以上。2012年政府又公佈了《公共房屋發展策略(2011-2020)》諮詢文本，新提出了不少措施，包括「建立公共房屋土地儲備制度、設立公共房屋發展基金、優先建立社會房屋定期接受申請機制」等十三項。這些法律和政策措施，形成了特區的公共房屋政策體系，也是特區政府對市民承諾「居有其屋」的可靠保證。
  只是自澳門賭權開放，澳門經濟高速增長，加上熱錢流入，樓價飆升，澳門居民收入卻不能追上樓價漲幅。根據統計資料顯示，澳門樓價僅在過去十年間，全年住宅單位的平均成交價便從二○○九年的每平方米兩萬三千二百三十五元升至二○一九年的每平方米十萬七千五百二十二元，升幅超過三倍，與二○○三年的平均每平方米約六千元相比，更是已經增長將近十七倍之多。反觀澳門居民收入，從二○○三年月收入中位數四千八百○一元到二○一九年月平均收入中位數一萬七千元，只增長約三倍，因此不少澳門居民感到購買私人樓宇無望，繼而出現經屋供不應求的情況。
  當中更有一部分「私樓買不起，經屋又排不到」的中等收入群體的置業能力受到嚴重影響，置業訴求難以通過市場途徑得到實現，形成所謂的「夾心階層」的情況下，就有必要考慮原有政策的適用性問題。另一方面，有分析指，調查資料顯示澳門居民的自有住房比例超過75%。既然如此，大多數居民對樓價上漲引起的資產升值應該抱歡迎與喜悅的心情，而事實並非如此，何以？因為眾多置產人士對其當下的實際居住狀況（包括人均居住面積與居住環境）並不滿意，其中大多數人抱有改善居住狀況的願望，可是，飛漲的房價令其希望瀕臨破滅，由此不難想見，他們何以會懷著失望的心情加入到反對現有房屋政策的行列。因此，房屋公共政策必須因應市場環境與社會發展的變化而變化，其保障的範圍需要適當擴大，將難以從市場置業的部分中等收入群體納入可保障範圍，從原有「安全網」政策首重低收入家庭轉向中、低收入群體都將得到不同程度的考慮，整體提高澳門居民的居住保障水準。
  現屆政府上任以來，公佈了《澳門特別行政區經濟和社會發展第二個五年規劃（2021-2025年）》，推出「五階梯房屋政策」，根據社會上不同階層人士的住屋需要、經濟承擔力和購買能力，「五階梯」由下至上是指社會房屋、經濟房屋、夾心房屋、長者公寓及私人房屋，進一步優化了房屋政策。正如行政長官賀一誠在立法會大會上指出的，目前社會房屋數量經已滿足，所以本澳的公屋政策不再是「社屋為主，經屋為輔」。目前面對的問題是夾經、經屋和私樓，並平衡公屋和私樓。這是實事求是的體現。隨後，特區政府在2021年新修訂的《經濟房屋法》明確了「經屋永遠姓經」，消除了經屋的投資屬性，以及2023年「夾屋法」獲立法會細則性通過，明年四月起生效，並公佈兩幅土地拍賣的資訊，這幾個方面體現當局有序有謀推進五層階房策。
  當前，澳門的經濟形勢比較複雜，居民的購買力難以準確估算，加上周邊環境的不繼變化，如橫琴深合區的建設，澳門新街坊項目的完成，都會對居民的住屋需求發生影響。五階梯房屋政策的框架要恆定，但各個階梯房屋的具體數目、細節設定、調控措施等應該要作出適時評估，從而更好地滿足居民的住屋需求。
  值得注意的是，新一期經屋申請有望在年內展開，特區政府日前公佈下調經屋申請收入上限和資產淨值，引起社會熱議。因經屋與夾屋收入上限和資產淨值掛鈎，社會自然關注兩者間的銜接問題。根據特區公報刊登的行政長官批示，調整經屋申請人及其家團成員每月收入的下限和上限以及資產淨值上限（詳見附表）。新的收入上限下調約百分之七，一人家團每月收入上限由二一年的三萬八千三百五十元，下調至最新的三萬五千六百五十元；二人或以上家團每月收入上限由二一年的七萬六千六百九十元，下調至最新的七萬一千三百一十元。下限則維持不變。申請經屋的資產淨值，一人家團由二一年的一百二十五萬四千九百元，下調至最新的一百一十二萬二千二百元；二人或以上家團由二一年的二百五十萬九千八百元，下調至最新的二百二十四萬四千四百元，均下調約百分之十點五。
  回顧近十年申請經屋每月收入上限及資產淨值上限的調整情況，基本只漲不跌，唯一下調是二一年，當時雙雙微調約百分之一點四。對比之下，今次的降幅稍大。有公屋委就認為，調整或是為年內五個經屋項目「開隊」作準備，期望政府有序推動「房屋五階梯」不同房策的落實及銜接。根據批示，是次涉及下調經屋申請收入上限百分之七及資產淨值百分之十點五。以一人家團為例，修改後申請經屋的收入上限為三萬五千六百五十元、資產淨值上限為一百一十二萬二千二百元。按《夾心房屋法律制度》規定，夾屋申請收入上下限以經屋為依據，亦受是次調整影響，如一人家團夾屋申請者收入上下限隨之調整為一萬七千八百二十五元及三萬九千二百一十五元。新「經屋法」第十六條規定，在訂定申請人及其家團成員的每月收入上限時，須考慮住房開支、非住房開支及儲蓄。在訂定申請人及其家團成員的資產淨值上限時，尤其須考慮自由市場住宅用途不動產交易的價格、銀行貸款金額及其他負擔。經歷三年疫情影響，本地經濟仍處於復甦階段，部分僱員在疫情期間遭減薪，開支負擔加重，居民平均存款及收入下跌。加上本地整體樓市呈下行趨勢，或成爲本次調整經屋申請收入及資產淨值限制的原因。隨著新的申請門檻公佈，夾屋申請門檻亦會調整，建議同時符合經屋和夾屋申請資格的申請者留意資格准入變化。同時期望政府有序推動「房屋五階梯」不同房策的落實及銜接，讓不同群體能夠及早因應變化調整置業計劃。現時「經屋法」最新的收入上限或會讓部分經屋臨時名單內的申請人「掉隊」，即既超出新規定的申請經屋收入上限，亦未必有能力購買私樓的人士，這部分人士或會轉向夾心房屋。期望政府密切留意有關群體的住屋變化。現時處於規劃階段偉龍馬路夾心房屋作為先例，冀政府能及早推出更多資訊，如「開隊」時間、單位數量、單位面積等，讓居民能在資訊充足的情況下考慮置業計劃，合理引導不同階梯居民上樓。
  有議員表示，相信特區政府今次調整，是因應居民住屋、非住屋開支，以及儲蓄的變化；入息下限不變，則是因為社屋入息上限沒有改變的政策銜接原因。新調整某程度上會讓收入相對較低的申請家團增加上樓的機會；但跌出申請範圍的較高薪人士，只能選擇夾屋或私人市場，尤其對人員較多的家庭更受影響。另一方面，據現行「經屋法」規定，在分配房屋前，房屋局須審查申請人及其家團成員的收入及資產是否仍符合收入最新公佈的行政長官批示訂定的金額。由於今次調整的幅度較大，不排除有已成功申請、但未取得房屋的人士受到影響。由於法律已有規範，一旦不符合規定將會被取消資格，令他們由期望變失望。政府房屋政策的調整應具合理性和關顧居民的合理期望。希望政府評估受影響人士的情況，並檢視有關金額調整的合理性，以協助居民置業安居，而不是破壞他們的預期。
  另外，法律規定社屋、經屋和夾屋的申請門檻都有關係，如經屋的收入下限不得高於社屋的上限；夾屋入息下限是經屋上限的一半，上限則是經屋上限加「一成」。儘管夾屋目前仍未供申請，但調整經屋收入限制，亦影響夾屋的申請門檻。政府經屋單位較過去充裕，亦將推出夾屋，政府要透過更多科學數據，檢視可入住政府房屋、夾屋的門檻。主張在不調低社屋入息上限的前提下，下調經屋的入息下限，檢視調整收入及資產上限對居民的影響；對於夾屋，針對較高薪人士的置業需求，政府亦要以更多數據制訂相關政策，以更符合實際情況，讓真正有需要的人可買到房。
  誠然，經屋與夾屋收入上限和資產淨值掛鈎，但因今次調整而被排除經屋申請之外的居民，是否就等於符合資格申請夾屋，且夾屋售價趨向私樓，又是否這群人能負擔？對於「夾心階層」、年輕人住屋需要如何回應，社會有很多疑問，政府應公佈更多規劃和細則。另一方面，特區政府日前公佈東北大馬路的長者公寓正在建設中，預計明年初完成大樓結構工程，隨後開始精裝修，相信明年第三季可完成所有裝修工程，第四季起安排入住。相關消息無疑令「老友記」雀躍，惟居住費用、具體計分標準等關鍵訊息尚待釋出。
  由於五類房屋政策是一環扣一環，有互助及互補性，推動及協助各階梯房屋有序發展，政府需要有更清晰的銜接方案，需要持之以恆的房屋供應及穩定的政策環境，讓居民看見公屋、私樓供應量，依據各自不同的家庭背景、財政能力、人生規劃、長遠發展，選擇合適自己的住屋居所，最終達至安居樂業的願景。