未來五年，中國經濟會如何發展？「十五五」規劃是一份路線圖。
  2025年10月28日，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（下稱《建議》）發佈。
  《建議》全文近兩萬字，涵蓋了產業發展、科技創新、國內市場、經濟體制、對外開放等12個重點領域。
  《建議》的說明指出，「十五五」規劃的徵求意見從2025年1月22日開始。《建議》以定性表述為主，必要的定量要求和具體的工作部署會在規劃綱要中確定。
  根據慣例，規劃綱要將於次年3月的全國人民代表大會上審議通過。
  「十四五」規劃建議全文兩萬餘字，兩相比較，可以看到未來五年發展重點的變化，趨勢藏在細節中。
  「高質量」
  「高質量」在《建議》中提到了25次，貫穿全文。其中，「高質量發展」出現13次。
  2017年，黨的十九大報告首次提出「高質量發展」，並指出中國經濟「已由高速增長階段轉向高質量發展階段」。
  2021年，「十四五」規劃建議將「高質量發展」作為經濟社會發展的主題。此次《建議》，「高質量發展」既是主題也是原則，「高質量發展取得顯著成效」被列在七大主要目標的首位。
  「『高質量發展』是一以貫之的。」清華大學公共管理學院教授、清華大學國情研究院副院長鄢一龍告訴南方週末記者，「十五五」時期，要追求更高層次的「高質量發展」，即科研創新向「原創引領」「基礎研究突破」邁進，新質生產力實現從「跟跑」到「領跑」的轉變。
  鄢一龍長期從事發展規劃的研究工作，著有《大智興邦：中國如何制定五年規劃》一書。
  在指導思想上，「十四五」規劃建議的表述是「以深化供給側結構性改革為主線」，「十五五」規劃建議中表述為「堅持以經濟建設為中心」。
  「要實現2035年的目標，保持『高質量的中高速增長』尤為關鍵。」鄢一龍認為，這也是《建議》重提「以經濟建設為中心」的原因。
  「十五五」規劃建議中，出現了16個「強國」，比「十四五」規劃建議多了5個，分別是：航太強國、金融強國、農業強國、旅遊強國、能源強國。
  其中，農業強國的實現，意味著中國在基本實現社會主義現代化的藍圖中，補上最後一塊短板。因此，《建議》寫道，農業農村現代化關係著中國式現代化的全局和成色。
  中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥向南方週末記者介紹，「三農」問題始終被視作全黨工作的重中之重，從十六大開始推進，二十大首次提出農業強國。這是分戰略實施的，從解決「溫飽」到實現小康，最後是實現農業現代化。
  「目前國家對農業規劃，側重關注發展品質和『成色』。」李國祥談到，「十五五」規劃建議關於農業現代化的論述，基本涵蓋了過去所做的各項工作，但要求更高。
  他表示，目前中國基本實現農村差距整體縮小，制度性差距基本消除，但品質差距仍然較大。亟待解決的是，讓農村在基本公共服務、收入水準等方面真正跟上城市。
  《建議》在「保障和改善民生」章節提到，「多管道增加城鄉居民財產性收入」「實施城鄉居民增收計畫」。在基本公共服務上，「逐步提高城鄉居民基礎養老金」「完善社保轉移接續政策，提高農民工參保率」。
  房地產在「十五五」規劃建議中也被放在「保障民生」章節中，「十四五」規劃建議則是放在「新型城鎮化」內容中，置於「區域經濟」章節之下，要求「房住不炒」。
  可以理解為，房地產的發展不再單純以投資、銷售規模為導向，而是旨在提高人民生活品質。於是，《建議》強調房地產「高質量發展」，要求建設「好房子」。
  科技自立自強
  「『十五五』規劃建議的一大突出特點是強調『引領』。」鄢一龍說。
  中國社會科學院-上海市人民政府上海研究院研究員楊滌告訴南方週末記者，二戰後各國經濟發展實踐證明，誰擁有強大的產業體系和先進科技水準，誰就能在全球競爭中居於有利地位，贏得人民認可。
  在「十五五」規劃建議的具體領域部署中，「建設現代化產業體系」和「高水準科技自立自強」分列第一、第二位。
  「科技自立自強水準大幅提高」也被新增為一項主要目標，且列於第二位。
  「實體經濟是創新的來源。」鄢一龍認為，將「現代化產業體系」放在首位，就是要立住「實體經濟」這一根本。《建議》亦明確要推動科技創新和產業創新深度融合。
  現代化產業體系，包括傳統產業、新興產業、未來產業及服務業等。
  對於傳統產業，《建議》要求「提質升級」，「增強品質技術基礎能力，強化標準引領」；對於新興產業，強調「規模化發展」；對未來產業重視企業培育，提出「建立投入增長和風險分擔機制」。
  國家發展改革委黨組書記、主任鄭柵潔介紹，傳統產業是我國產業體系的「基本盤」，其增加值在製造業中占比80%左右。
  重點產業的提質升級，初步估計未來5年會新增10萬億元左右的市場空間。新興產業和未來產業在未來10年新增規模相當於再造一個中國高技術產業。
  在保護民營經濟方面，「十四五」規劃建議提出，依法平等保護民營企業產權和企業家權益。「十五五」規劃建議細化為「加強對查封、扣押、凍結等強制措施的司法監督」，並「防止和糾正違規異地執法、趨利性執法」。
  《建議》提出，「加強原始創新和關鍵核心技術攻關。完善新型舉國體制，採取超常規措施，全鏈條推動積體電路、工業母機、高端儀器、基礎軟體、先進材料、生物製造等重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破。」
  並強調：統籌國家戰略科技力量建設，增強體系化攻關能力；提高基礎研究投入比重；鼓勵企業牽頭承擔國家科技攻關任務；提高企業研發費用加計扣除比例等。
  楊滌表示，不論是「超常規」「全鏈條」還是「統籌國家戰略力量」，都說明了在基礎科研創新領域，國家要投入巨大資源，集中力量辦大事，「不能僅靠市場自發力量」。
  「戰略」二字在《建議》中出現了47次，包括指出部署實施國家重大科技任務要「突出國家戰略需要」。「加快建設國家戰略人才力量」支持科技攻關，提出建立「高技術人才移民制度」。
  2025年10月1日，中國青年科技人才簽證（K簽）正式生效，主要面向18-45歲科學、技術、工程和數學領域人才。
  對於人工智慧產業，「十五五」規劃建議的要求是「搶佔產業應用制高點」。
  並提出，適度超前建設新型基礎設施；全面實施「人工智慧+」行動；深化數據資源開發利用。
  楊滌觀察到，「十四五」開始提出數位化和人工智慧，「十五五」對其認識深化並採取超前行動。過去人們說「要想富，先修路」，數據互聯互通所依賴的資訊高速公路也要加快建設。
  「流域經濟」
  區域經濟協調發展，尤其凸顯戰略導向。
  《建議》提到，區域經濟發展，要發揮「區域協調發展戰略」「區域重大戰略」「主體功能區戰略」和「新型城鎮化戰略」的疊加效應。
  中國區域經濟學會副會長、中國社會科學院工業經濟研究所研究員陳耀向南方週末記者介紹，「四大戰略」在二十大報告中首次並列提出，區域協調發展是總體戰略，其他三大戰略服務這一總目標。
  他解釋，區域協調發展戰略覆蓋整個國土，既包括東、中、西、東北四大板塊之間及南北方的協調發展問題，也包括革命老區、民族地區、邊疆地區等特殊類型地區與發達地區之間縮小差距問題，省域內也存在著發達與欠發達的區域差異問題。
  區域重大戰略，指京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶和黃河流域生態保護及高質量發展。前三大都市區屬於引領國家高質量發展的動力源，後兩大流域區域側重江河流域大保護，築牢國家生態安全屏障。
  主體功能區戰略，核心在於國土空間管控，分國家和省級兩個層次，按照承擔的主體功能區分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。
  新型城鎮化戰略則聚焦城鄉發展，突出以人為核心的城鎮體系建設，一方面推動農業轉移人口市民化，公共服務均等化；另一方面強調城市走內涵式集約發展之路，以城市更新為抓手，盤活閒置資產，如僵屍工業用地、低效用地等。
  在區域聯動上，《建議》提出「推進跨區域跨流域大通道建設，強化區域基礎設施互聯互通」和「健全區域間規劃統籌、產業協作、利益共用機制」。
  「這兩點正是為了突破長期制約區域發展的障礙。」陳耀解釋，「硬聯通」涵蓋公路、鐵路、航空、水運、管道等多種運輸方式，由國家統籌規劃建設，目前這方面工作推進較快，「軟聯通」核心在於解決利益機制和規則壁壘等問題，切中區域合作聯動的痛點，如地區間政策不互認、要素跨區域流動不暢、企業跨區域轉移受阻、流域生態保護協同不足等問題。
  「流域經濟」是《建議》中的新提法。
  陳耀表示，流域經濟指依託江河發展，通過開發水資源、水上運輸、港口建設，聯動港口、產業與城市，形成流域經濟帶。
  核心優勢在於水運成本低、運量大且不佔用土地面積，適合運輸煤炭、礦石、沙石、木材等時效性要求不高的大宗物品。
  「從戰略角度看，水運不可或缺。」陳耀表示，鐵路、空運成本高且易受破壞，戰時鐵路一旦中斷會直接切斷運輸，水運與其他方式互補，保證運輸安全。
  此外，國家推動運河建設，目的在於打通水系、盤活水運，讓內陸地區通過運河「通江達海」，帶動經濟發展。
  安全與開放
  看到《建議》後，鄢一龍明顯感到，「十五五」規劃建議更加強調風險防範與鬥爭精神。
  《建議》延續了二十大對國際形勢的判斷：「十五五」時期，我國發展處於戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期。同時，我國也具備著主動運籌國際空間、塑造外部環境的諸多有利因素。
  「安全」二字在《建議》中出現了57次，貫穿於產業升級、區域佈局、國內國際市場發展等各方面，強調建立主動應對風險的能力，體現為「發展中的安全」。
  比如，糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈、重大基礎設施的安全保障，還有網路、數據、人工智慧、生物、生態、核、太空、深海、極地、低空等新興領域的國家安全能力。
  對於礦業、冶金、化工、輕工、紡織、機械、船舶、建築等產業，《建議》提到要鞏固其在全球產業分工中的地位和競爭力。
  「加強反制裁、反干預、反『長臂管轄』鬥爭」也被寫入《建議》中。
  在鄢一龍看來，以安全保障發展和開放格局，發展和開放又會帶來最大的安全，這是對安全觀更為深入的認識。
  「高水準對外開放能為中國應對外部衝擊，把握發展的主動權。」商務部研究院學位委員會委員白明對南方週末記者說，「十五五」規劃建議提出的制度型開放、新業態及新模式，都能助力市場多元化，實現「東方不亮西邊亮」。
  在具體板塊中，「擴大高水準對外開放」由「十四五」規劃建議的第9位升至「十五五」規劃建議的第5位。
  中國國際貿易促進委員會研究院原院長、研究員劉英奎總結「十五五」規劃建議中應對外部風險有三大舉措。
  一是通過擴大自主開放、單向開放，以自身實際行動維護貿易自由化、經濟全球化和多邊貿易體制；二是團結「全球南方」國家，通過上合組織、金磚國家、「一帶一路」倡議擴大中國的「朋友圈」；三是在新興領域積極引領國際規則制定，比如節能減排、新能源、數字貿易、人工智慧等，提升國際話語權。
  《建議》提到，統籌佈局建設科技創新、服務貿易、產業發展等重大開放合作平臺。
  比如科學技術部推動的「一帶一路」聯合實驗室、中國企業對外投資設立的境外研發中心等，都是科技創新合作平臺。中國通過這類平臺分享科技經驗，促進合作夥伴國家共同進步。截至2024年，「一帶一路」聯合實驗室總數達七十餘家。
  中國國際服務貿易博覽會（服博會）、中國國際供應鏈促進博覽會（鏈博會）以及國際金融、國際旅遊等服務貿易領域的眾多專業博覽會，都屬於連接國際、國內服務貿易的主要載體。
  境外經貿合作區則是典型的產業發展開放合作平臺。據央視網報導，截至2024年6月底，納入商務部統計的境外經貿合作區分布在全球46個國家，累計投資近800億美元，上繳東道國稅費超133億美元。
  高水準對外開放，也對人民幣國際化提出了更高要求。
  對比「十四五」規劃，「十五五」規劃建議在推進人民幣國際化的表述上，刪去了「穩慎」二字。
  「人民幣國際化已是當務之急。」劉英奎對南方週末記者表示，美元支付體系存在巨大安全隱患，不確定性日益顯露。為了對外貿易支付安全，人民幣國際化必須被提到戰略高度。
  目前，中國在與有關國家的鐵礦石、大豆及原油貿易中，已開始採用人民幣支付，未來會有更多領域，以更多方式推進人民幣跨境支付體系的完善和自主可控。
  《建議》在對外開放的每個段落末尾，幾乎都有關於「安全」的表述。
  如「完善出口管制和安全審查機制」「引導產業鏈供應鏈合理有序跨境佈局」「加強海外利益保護」等。
  劉英奎表示，出口管制和安全審查曾是美西方設立的貿易投資壁壘，對中國產業鏈安全構成極大威脅。如今，中國有了龐大的海外利益，必須加強保護。
  商務部數據顯示，截至2024年底，中國企業對外投資存量超過3萬億美元，境外企業資產總額超過9萬億美元。
  關於外部環境，《建議》提到，要堅持做強國內大循環，以國內迴圈的穩定性對沖國際迴圈的不確定性。
  （周小鈴／文）