澳門在行政主導下推動行政立法合作有成功經驗

  夏寶龍主任《堅持和完善行政主導,促進特別行政區良政善治》重要講話的第四部分,是「新一屆立法會要履職盡責展現新形象,全力支持配合行政長官和特別行政區政府依法施政,共同建設香港、澳門美好家園」。他希望新一屆立法會自覺維護行政主導,全力支持行政長官和特別行政區政府依法施政,多提建設性意見,促進政府施政更加科學、順暢、高效;對特別行政區政府重大施政決策和舉措,立法會不能光口頭上喊支持,更要拿出實際行動,圍繞政策落地加強調研,多出主意、想辦法、提對策,使政府提出的政策舉措更具操作性、更容易落地見效。立法會要做到支持政府不缺位、監督政府不越位,形成擔當有為、高效務實的新風尚,與特別行政區政府一起探索出一條資本主義制度下行政與立法良性互動的路子。夏寶龍主任還對香港、澳門新一屆立法會議員提出了「五點要求」,盡職盡責、用心用情用力幹好工作,展現出新一屆立法會議員的風采。
  「聞鼓聲而進」。行政長官在聆聽了夏寶龍主任的晦導後當即表態,在堅持行政主導下進一步加強行政立法發展,特區政府作為核心,須依法施政、勇於擔當,前瞻佈局,以科學決策提升管治效能,施政貼近民心、符合實際,團結帶領整個特區共同奮鬥。立法會依法監督、積極配合,支持政府依法施政的同時,強化反映民意、務實建言的議政文化,多提建設性意見,拿出實質性舉措,以良性互動促使立法與行政目標同向、行動同步。而立法會主席張永春也表示,堅決貫徹落實行政主導原則,秉持擔當作為、務實高效的作風,持續鞏固行政與立法良性互動的格局,共同促進澳門特區的良政善治。
  在堅持行政主導下加強行政立法合作,這是習近平主席對澳門特區的諄諄教誨。他在慶祝澳門回歸祖國二十周年大會暨澳門特區第五屆政府就職典禮上發表的重要講話,就要求澳門特區「健全政府和立法會協同立法機制」。因此,行政長官岑浩輝趁著第八屆立法會選舉的契機,委任張永春為官委議員,並由全體議員一致選舉其為立法會主席,就是為了進一步強化行政與立法的良性互動,充分利用張永春曾任澳門特區政府行政法務司司長,具有豐富的政府高層經驗,熟悉特區行政運作和法律體系的有利條件,進一步推動在行政主導體制下,促進立法會與特區政府之間更有效、務實的溝通與協作,提升政策落實效率。
  其實,澳門特區在堅持行政主導下進行行政立法合作,已經取得一定的成果。而以張永春出任立法會主席來進一步推動行政立法合作,就更是「百尺竿頭,更進一步」。實際上,自澳門回歸祖國以來,就在「一國兩制」、「澳人治澳」、高度自治的方針指引下,逐步建立起具有澳門特色的行政主導體制,並在此基礎上,行政與立法機關之間的合作日益緊密,形成了一系列良性互動的典範實踐。
  在制度層面,強化行政主導與立法協作機制。澳門特區政府始終堅持《基本法》確立的行政主導體制,行政長官作為特區首長,對中央人民政府和澳門特別行政區負責。立法會在行使立法與監督職能時,積極提出建設性意見,促進政策完善。行政與立法機關通過定期溝通等方式,提高立法質量與效率。行政主導並非「行政獨斷」,而是以制度合力為核心。正如岑浩輝所言,行政主導體制為「澳人治澳」與特區高效治理提供堅實保障,行政機關在立法、司法機關的積極支持配合下,充分發揮各司其職、協作配合的體制優勢,形成強大治理合力。立法會則堅守基本法定位,通過制定系列內部規範的法律制度,明確與行政機關的權責邊界,以尊重行政主導為前提履行立法與監督職能,為合作奠定制度基礎。
  澳門行政立法合作並非停留在制度層面,更通過常態化機制與務實實踐,將制度優勢轉化為發展實效,呈現出多層次、廣覆蓋的特點。在日常運作中,行政與立法形成了「協商立法、務實立法、科學立法」的工作模式。立法會摒棄破壞性批評,以建設性意見推動政策完善,通過土地及公共批給、公共財政等專門委員會,針對社會熱點問題及時跟進監督,確保政府開支「取之於民、用之於民」。行政機關則主動對接立法需求,定期向立法會作施政報告、答復質詢,在法案起草階段充分吸納議員意見,使法律政策既符合整體利益,又貼近民生實際。回歸以來,立法會制定頒佈約二百九十部法律,行政長官制定六百多部行政法規,共同構建起完備的法治體系,為各項事業發展提供保障。
  澳門的行政立法合作的範式,體現了「一國兩制」下制度韌性與治理智慧的結合。其核心在於堅持行政主導,強化法治保障,推動協同創新,聚焦民生與發展。這一模式不僅穩定了澳門內部治理,也為粵港澳大灣區乃至全國跨境治理提供了可複製、可推廣的「澳門經驗」。
  澳門在堅持行政主導下的行政立法合作,其成功關鍵當然是《澳門基本法的政制設計。但同樣是「行政主導」的政制設計,為何在香港曾經實施得並不順暢,甚至還發生了夏寶龍主任所指的惡意「拉布」,致使立法會內委會停擺超過半年等情況呢?這當然是得益於澳門具有「愛國愛澳」優良傳統的社會背景。而且,在回歸初期,不但是特區政府的首長,而且立法會的多數議員,都曾經在基本法起草期間,擔任過基本法草委會或諮委會的成員,深度了解基本法的立法原意。而後期成為特區政府首長或立法會議員的從政人士,也在持續進行的推廣基本法的活動中,深入了解基本法的立法原意,因而對澳門特區並非是實行「三權分立」,而是「行政主導」,行政機關與立法機關互相配合的政治體制有著「天然」的認知及堅持。而不像香港在回歸早期以至後來的一段較長時間那樣,特區政府的部分高層官員及立法會的部分議員(尤其是所謂「民主派」),是在回歸前接受港英當局的殖民主義教育「精英」,因而自覺或不自覺地將所謂「三權分立」的意識帶入政權機構中。
  澳門政治體制還有一個較為特殊的環節,就是「繼承」了回歸前「澳督委任議員」的機制,基本法規定在立法會議員的組成結構中,保留「官委議員」。而行政長官可以透過「官委議員」,還有委任個別議員為行政會委員,加強對立法會的溝通及協調,並在立法活動的過程中貫徹特區政府的意志。這也是將「行政主導」的精神灌注於立法機關中的一個重要方式。
  正是這種歷史積澱+制度設計+社會共識的三重支撐,使澳門走出一條不同於西方議會制、也不同於內地人大制度的「一國兩制」下行政立法良性互動之路。雖然期間也曾發生過對基本法立法原意,如對基本法規定市政機構是「非政權機構」理解得不夠精準的情況,但基本上都能遵循「行政主導」的原則。當然,與習近平主席的晦導、夏寶龍主任的要求相比,還有進一步完善的空間,還需繼續努力。