韓大元
  正確認識中央全面管治權，必須堅持落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權相統一。習近平主席指出，「中央政府對特別行政區擁有全面管治權，這是特別行政區高度自治權的源頭，同時中央充分尊重和堅定維護特別行政區依法享有的高度自治權」。落實中央全面管治權和保障特別行政區高度自治權是統一銜接的，也只有做到這一點，才能夠把特別行政區治理好。從法理上看，中央全面管治權是國家主權的體現，而高度自治權是中央的授權，兩者並不在同一個規範位階，但兩者的作用確實是互補的。在「一國兩制」實踐中，如何把握兩者相統一的標準？這是正確認識中央全面管治權的關鍵。如果片面強調中央全面管治權或者特別行政區高度自治權，這肯定不是相統一。對於落實中央全面管治權的領域，需要特別行政區高度自治權的配合，例如全國人大通過完善香港選舉制度的決定，全國人大常委會修訂基本法附件一、附件二，需要香港本地立法予以具體落實；另一方面，對於特區高度自治權的領域，若特別行政區治理出現了問題，特區自身無法有效解決時，中央可以依法積極行使全面管治權。
  正確認識中央全面管治權，要善於運用法治思維與法治方式，在法治的軌道上實現全面管治權與高度自治權的統一。黨的二十大報告指出，必須更好地發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。法治是實現中國式現代化的根本保障，也是堅持和完善「一國兩制」制度體系的必然要求。實現中國式現代化，無論是理論的視角，還是實踐視角，最終都要回到法治的軌道上來。落實中央全面管治權的根本路徑就是依據憲法和基本法，以法治凝聚最大的社會共識。
  近年來，針對「一國兩制」實踐中出現的新挑戰、新問題，中央堅持依法治港原則，採取了一系列重大舉措，如2020年至2022年全國人大及其常委會在維護香港特別行政區憲制秩序和法治秩序等方面做出決定（5項）、制定法律（1件）、修改法律（2件）、解釋法律（1件）。同時，近五年來，全國人大常委會在備案審查工作中對香港特別行政區報送備案的本地法律127件、澳門特別行政區報送備案的本地法律104件進行備案審查，維護國家法治統一，使港澳發展進入「一國兩制」的新階段。
  當然，在「一國兩制」新實踐中，我們需要進一步深入探索中央全面管治權依法落實的體制機制，比如如何完善行政長官「執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令」的程式、行政長官就香港特別行政區履行維護國家安全特定事項及時報告等程式機制等。既重視中央事後補救功能，同時也要強化中央事前必要的干預，以增強「一國兩制」下法治的穩預期與預防功能。
  五、保持「原有資本主義制度和生活方式，五十年不變」的辯證法
  在「一國兩制」的實踐中，要處理好「堅持」和「完善」的辯證關係，既要做到「全面準確」，又要做到「堅定不移」。港澳「一國兩制」實踐都進入後「25年」，港澳社會，包括國際友人關注「一國兩制」未來走向，也有人擔心「一國兩制」今後是否會變化，如何變化等。由於「一國兩制」價值理念是「國際公共產品」，具有世界意義，大家對「一國兩制」發展提出的擔心、疑惑甚至善意的批評是正常的，對此我們應該採取包容、開放的態度。在「一國兩制」實踐的新階段，我們需要通過更深入的學術研究，增強社會各界對「一國兩制」的信心，以辯證思維解讀和認識保持「原有資本主義制度和生活方式，五十年不變」的規範內涵，以此凝聚廣泛的社會共識。
  作為一項前無古人的開創性事業，「一國兩制」需要在實踐中不斷探索。「一國兩制」作為一項重大的制度創新，它與其他任何新生事物一樣，並無固定的樣本，也沒有一成不變的模式，需要經受實踐和歷史的檢驗，並需要在實踐中不斷探索並加以完善。「一國兩制」是充滿辯證法的制度體系，是具有開放性的理論體系。在「一國」與「兩制」、發展與安全、「內聯」與「外通」、包容和諧與社會共同體核心價值等幾對範疇的理解上，我們需要摒棄傳統的「對立」思維，要以發展的思維看待實踐中的問題。如在「一國」與「兩制」問題上，既要堅守「一國」，守護好「一國」，這是「一國兩制」的前提與根本，也是現代國家治理的基本常識。但同時也要堅定實行「兩制」，尊重「兩制」差異性，任何時候保持好港澳資本主義制度和生活方式。特別是不能改變特別行政區的居民熟悉的資本主義生活方式。這是「一國兩制」方針的應有之義。我們強調港澳融入國家發展大局，加快建設大灣區，其目的是要發揮各自制度的優勢與特色，發展新的制度增長點，並不是把資本主義生活方式改造為社會主義生活方式。如果「兩制」差異消失，或者淡化，或者相互不尊重，那麼「一國兩制」也就失去了應有的特色與制度動能。
  另外，如何在變與不變中不斷增強「一國兩制」動能是一個重大的理論問題。如何理解「五十年不變」問題上，港澳社會仍有一些不同的認識，把「不變」誤讀為「絕對的不變」、把合理的變化與完善誤解為「兩制」發生了動搖等。「五十年不變」既是國家對特區的政治承諾，又因其規定在港澳基本法正文中具有規範效力，同時也受到基本法規範結構的約束。鄧小平1988年在會見海外友人時強調，「對香港的政策，我們承諾了一九九七年以後五十年不變，這個承諾是鄭重的……這不是信口開河。」在政治屬性之外，「五十年不變」由基本法第5條載明，文義上限定在「不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式」，在規範結構上與澳門基本法第144條有關基本法修改權的約束產生關聯。
  「五十年不變」並非忽視對社會現實變遷的適應性，澳門基本法中就有諸多體現因時而變的條文，比如第130條就規定澳門特區政府可以「根據經濟條件和社會需要」對原有社會福利制度進行「發展和改進」，第132條規定澳門特區政府可以「根據需要和可能逐步改善」對各類民間組織的資助政策。規範層面上看，「不變」更多是著眼於保持澳門基本法的穩定性，主要體現在對基本法修改權的約束，尤其為「中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策」提供保障。
  進一步的追問是，澳門基本法中的相關規定何以產生跨越世代的效力，理論上也是值得探討的問題。一種觀點主張，儘管立法者可能作古，但法規範的正當性與效力並未改變，只要規範效力根據沒有發生變動，舊憲法依舊可以約束當下。澳門基本法以憲法作爲自身效力根據，載明「五十年不變」的澳門基本法第5條在內容上體現著憲法第31條隱含的「一國兩制」方針，「五十年不變」的正當性基礎源自憲法效力的權威性。還有觀點主張，舊憲法為後人做出更佳決策提供基礎，因此具有約束後人的正當性。「一國兩制」在澳門的實踐體現出強大生命力，「五十年不變」有助於從「一國兩制」的長期實踐中積累有益經驗，為當下發揚「一國兩制」制度優勢提供保障。
  進入新階段的「一國兩制」實踐應在「變」與「不變」關係上，回到常識，回到「一國兩制」的初心與使命。世界上沒有完美無缺的制度，任何制度，即便是成熟的制度體系也在實踐中不斷發展和完善。何況「一國兩制」作為史無前例的創新的制度，在面對新的環境與實踐時，越需要不斷完善自我。習近平主席強調，「『一國兩制』具有顯著制度優勢和強大生命力，是保持香港、澳門長期繁榮穩定的好制度，是服務強國建設、民族復興偉業的好制度，是實現不同社會制度和平共處、合作共贏的好制度，必須長期堅持」。堅持「一國兩制」是堅定不移的，這樣好的制度沒有理由變，也不可能變，因為「一國兩制」的形成與運行體現著辯證邏輯，保持著制度的生命力。
  早在1984年10月鄧小平針對「一國兩制」「五十年不變」問題，反復強調其內在的辯證法。他指出：「我們對香港的政策長期不變，影響不了大陸的社會主義。中國的主體必須是社會主義」，「最大的不變是社會主義制度不變」。對回歸後香港資本主義制度不變問題，他強調「中國堅持四項基本原則，但不會在香港這麼做。對能否實行『一國兩制』總是會有人擔心的，其實用不著擔心。我們這麼大一個國家是不會不講信用的。」他說「我們已經多次宣佈，一九九七年恢復對香港行使主權後，香港的現行制度五十年不變，我們採取這一主張是我國四個現代化的長遠目標聯繫起來考慮的」對「五十年」不變的原意，他曾多次明確表述，體現了他對「一國兩制」未來的信心，他說：「為了實現我們的發展目標，要更加開放。既然這樣，怎麼會改變對香港的政策呢？實際上，五十年只是一個形象的說法，五十年後也不會變。前五十年是不能變，五十年之後是不需要變。所以，這不是信口開河」。
  鄧小平「一國兩制」科學構想中，「變」與「不變」始終是在辯證邏輯中形成與發展的。既然是辯證法，不存在不變的事物，「一國兩制」制度也是一樣的。在充分闡述「不變」的邏輯後，鄧小平強調「『五十年』不變並不表示香港在回歸祖國後什麼都不會變、不能變或不應該變。「如果有人說什麼都不變，你們不要相信。我們總不能講香港資本主義制度下的所有方式都是完美無缺的吧？即使資本主義發達國家之間相互比較起來也各有優缺點。把香港引導到更健康的方面，不也是變嗎？向這樣的方向發展變化，香港人是會歡迎的，香港人自己會要求變，這是確定無疑的」。鄧小平關於「五十年不變」的邏輯是辯證法，「資本主義制度和生活方式不變」的「不變」並不是絕對的不變。40年後的今天，重溫鄧小平關於「五十年」不變的精闢論述，倍感親切。
  港澳回歸以來「一國兩制」取得的成就充分展現了辯證法的哲理。如香港回歸後，選舉制度中存在的漏洞與短板為依法治理香港帶來了一些體制機制上的障礙。為了「一國兩制」事業的順利發展，需要對不適應新形勢的選舉制度進行改革，完善政治體制。通過香港國安法的實施恢復了法治秩序，實現由亂到治的轉變，但要使「一國兩制」行穩致遠，需要對香港選舉制度進行改革，堵塞制度的漏洞，解決政治生態的亂象。為此，全國人大做出關於完善香港選舉制度的決定，確立了改革的基本原則與框架，並授權全國人大常委會對基本法附件一、附件二進行修改，以「決定+修法」的方式依法對選舉制度進行改革，以法治凝聚社會共識，使複雜的選舉制度改革順利落地，為香港政治體制的健康發展提供制度支撐。另外，基於「一國兩制」方針，香港不實行社會主義制度和政策，要保持港澳居民熟悉的資本主義制度和生活方式不變，這是堅定不移的。但資本主義制度本身也存在完善的問題，包括香港的自由市場經濟體制。無論何種形式的資本主義市場經濟體制，也要體現社會正義與平等理念，消除貧富差別，改善民生。如果固守傳統的自由市場經濟「體制」，追求所謂「自由」，忽視平等，無視民生，不能有效地解決住房、就業、以及養老等民眾關心的實際問題，那麼政府治理就會脫離民眾期待。
  總之，在「一國兩制」下，港澳資本主義制度也需要不斷完善，以積極有為的政策解決社會發展中深層次矛盾，該改革的機制也需要改革，使市場經濟發展適應「一國兩制」實踐新階段的要求。
  六、發揮「一國兩制」在國家高水準對外開放中的重要作用
  著眼於澳門「一國兩制」事業發展與特別行政區的工作，習近平主席提出四點希望，即著力推動經濟適度多元發展、著力提升特別行政區治理效能、著力打造更高水準對外開放平臺、著力維護社會祥和穩定。其中如何打造更高水準對外開放平臺是健全港澳在國家對外開放中更好發揮作用的關鍵點，也是落實「一國兩制」共同價值理念的客觀要求。
  「一國兩制」是改革開放的產物，也是完善高水準對外開放體制機制的重要內容。二十屆三中全會《決定》中將「一國兩制」事業發展納入完善高水準對外開放體制機制部分，並非是偶然的，實際上凸顯了「一國兩制」與對外開放的內在聯繫。對香港而言，要鞏固提升國際金融、航運、貿易中心地位，發揮好「超級連絡人」作用，必須健全在國家對外開放中更好發揮作用體制機制。畢竟「一國兩制」實踐進入新階段，面對複雜的地緣政治與「兩個大局」發展，我們需要從戰略思維和理論高度上思考發揮好「聯通」世界的橋頭堡作用。
  從某種意義上講，為國家進一步的對外開放發揮港澳獨特優勢是新階段「一國兩制」實踐的核心功能，其重要性不亞於保持國際金融中心、科技創新領域的貢獻，也是內地任何城市無法替代的，是「一國兩制」制度的獨特優勢。如香港繼續保持普通法制度，維護自由開放營商環境，以法治這一金色招牌參與全球治理；澳門立足「一個中心、一平臺、一基地」，不僅拓展與葡語國家更廣泛的合作，同時要走向非葡語國家，讓世界看到具有澳門特色的「一國兩制」成功實踐。澳門基本法對提升澳門國際化提供了法治保障。如澳門基本法第109條規定，澳門特別行政區不實行外匯管制政策，澳門元自由兌換；第110條規定，澳門特別行政區保持自由港地位，除法律另有規定外，不徵收關稅；第111條規定，澳門特別行政區實行自由貿易政策，保障貨物、無形財產和資本的流動自由；第112條規定，澳門特別行政區為單獨的關稅地區等。
  基於「一國兩制」方針，也考慮到港澳的實際情況和需要，通過基本法授權，賦予特別行政區在經濟、文化領域以處理對外事務的權力。基本法規定，中央人民政府授權特別行政區依照基本法自行處理有關的對外事務。這裏「有關的對外事務」主要包括基本法第七章規定的對外事務、以及第五章、第六章中的相關規定。也就是，基本法在堅持外交事務屬於中央人民政府管理的原則下，依法賦予特別行政區以處理與本地有關對外事務的權力，以體現「一國兩制」的精神與包容性。根據澳門基本法，澳門特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、科技、體育等領域以「中國澳門」的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，確定和履行有關協定。這種國際交往權有助於澳門提升國際競爭力，同時為國家的對外開放發揮「聯通」世界的作用。回歸祖國25年來，澳門同120多個國家和地區建立穩定的經貿關係，是190多個國際組織和機構的成員。
  習近平主席在講話中高度重視港澳在國家高水準對外開放中發揮的作用，強調「以更加開放包容的姿態，廣泛拓展國際聯繫，提升全球影響力和吸引力」。因此，在新的發展階段，港澳的發展更應當保持其國際化的優勢，以包容、開放與創新的理念搭建中國與世界對話、交流與合作的紐帶。
  在「一國兩制」實踐的新階段，為了打造更高水準的對外開放平臺，需要大力提升國際傳播能力，以國際社會、外國人聽得懂的生動、立體的語言講好港澳故事、中國故事，增強「一國兩制」國際傳播的感染力，既要糾正對「一國兩制」的錯誤認知，但也要思考和改進傳統的傳播方式。以人的活動為中心，介紹港澳居民感受的資本主義生活方式。在一個充滿活力的城市，應該是人的創新與生活的城市。港澳之所以成為國際城市，吸引外國遊客，就是不同文化背景下的人們共同生活在一個城市，分享城市發展的紅利。我們需要把人的故事講出來，以人的生活方式，破解西方話語陷阱、認知偏見，要勇於探索，努力以「自塑」的中國形象破解「他塑」的中國偏見，創造以人為中心的「話語體系」，提升在全球的影響力。
  七、「一國兩制」理論是中國自主知識體系的典範
  在當代中國的法學理論中，「一國兩制」理論是最具標誌性的自主學術話語，是中國自主知識體系的典範。我們要珍惜中國人民在中國土地上創造的這一獨特的知識體系，以學術話語凝練在「一國兩制」實踐中蘊含的哲理、學理與法理，以更加開放、自信的姿態與世界各國學者交流，將「一國兩制」的學術話語推向國際社會，與國際學術話語銜接，進入主流的話語之中，為國際學術界瞭解、研究「一國兩制」提供學術範疇與經驗。
  自主性法學知識體系的構建中，基於歷史的關照是十分重要的，無論是自主體系的目標設定還是具體構成要素，都離不開特定的歷史、文化與社會背景。我們要從中國實踐中提煉自主知識，推進學理化、學術化、體系化。比如，「一國兩制」是植根中國大地、具有濃厚中國政治文化底蘊，同時又體現主權、和平、包容與開放精神的國家制度體系。中國共產黨在追求與捍衛人類文明價值的過程中，在沒有任何先例的背景下，開創「一國兩制」，使之成為世界公認的人類文明的成果，其意義已超越中國，具有國際性。對這一原創性的中國憲法制度的生動實踐，我們需要以中國的學術語言與學術話語，凝練學術命題，使之成為原創性的中國思考與中國實踐。
  中國的學術界正努力構建植根於本土、面向中國實踐並對人類發展有貢獻的自主的知識體系，這已成為人文社會科學未來發展的重要目標和學術動力。但自主知識體系並不是封閉的，更不是僅僅本土化的學術範式，它是開放、包容與多元的知識體系，要立足於中國，以解決人類社會面臨的共同課題為其使命。中國的人文社會科學，包括法學在內，在自主的知識體系構建中做出了積極的努力，生產出不少學術產品，也有一些創新成果。但已有制度實踐中，具有自身理念框架與話語體系的標誌性成果就是「一國兩制」。作為史無前例的制度創新——「一國兩制」的成功實踐，積累了不少經驗和知識，這就需要學術界去提煉、概括和總結，並進行學理化詮釋，以學術話語探索具有解釋力與說服力的「一國兩制」理論範式。
  在新的發展階段，內地與港澳學者應積極挖掘「一國兩制」這一源自中華大地的嶄新的制度背後的歷史與理論邏輯，以中國鮮活的實踐豐富世界公法學體系，在知識變革的時代，讓世界分享「一國兩制」所蘊含的價值理念。基本法保障學術自由，寬鬆、自由的學術環境也是「一國兩制」下港澳保持創新與活力的基礎。當今世界不同制度的競爭力本質上是人才競爭力，為打造國際高端人才集聚高地釋放「一國兩制」紅利。為此，我們需要解放思想，敢於創新，以更加開放、自信的心態廣泛開展「一國兩制」領域的國際學術交流與合作。
  八、「一國兩制」塑造法文化多樣性
  在近三百年的文明史中，伴隨著現代民族國家的興起，工業革命與科技革命的發展，圍繞領土主權、意識形態、民族主義以及各種國家利益產生的爭端不斷，對人類文明帶來了空前的挑戰。人類開始嘗試跳出單一文明的途徑，走向多元的文明價值，告別「叢林文明」，走向「規則文明」，建構和平的世界秩序。
  當今世界正處於百年未有之大變局，人類生活方式、國際政治秩序以及人類文明形態發生急劇變化，一百年來塑造的人類知識譜系正面臨著嚴峻挑戰。習近平主席指出：「當前，我國處於近代以來最好的發展時期，世界處於百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩」，這是對「世界歷史態勢做出的一個重大戰略判斷」。面對世界百年變局，如何在新的人類文明形態和知識體系的演變中尋求實現中華民族偉大復興的思想來源，這是學術界，特別是法學界值得認真研究的重要課題。法學作為「經世濟民、經世致用」之學，曾回應了一百年來人類文明發展的法治需求，在新的歷史變革中也需要為轉型中的國際秩序與文明秩序提供有力的學理支撐。
  當今世界法治思想源流、基本範式與理論框架正面臨新的挑戰與重塑，我們需要在百年大變局下，尋求「一國兩制」下法治發展的新形態，需要從法治文明視角探求「一國兩制」的思想與價值。百年大變局下，不同傳統下的人本主義與古典自由主義，自由主義與新自由主義、社群主義與個人主義各顯身手，但無法有效回應數字時代法治，特別是權利發展提出的新需求。如國家對公民的生命權、健康權負有何種保護義務；國家權力在公共危機中如何得到有效規範；國家安全與公民自由之間如何保持協調；個體與共同體、國家與社會之間關係的反思；國家保護能力與人的尊嚴與隱私權；社會平等與不平等的反思；科技的盲目「崇拜」與人類生活方式的堅守；憲法對生命、健康的預防性保護的價值與反思等。另外，在基本權利體系與價值位階上，實踐不斷挑戰著傳統基本權利的價值性命題，如生命權與其他基本權利之間是否存在價值位階？傳統的基本權利衡量基準是否合理等問題。在新的實踐背景下，國家對公民的生命權、健康權的保護義務的優先性要得到有效保障。
  另外，百年大變局下，科技系統的封閉性與公共理性的缺失之間的衝突也是不可回避的。通過各種科技所帶來的生活經驗，人們認識到，科技始終是一把雙刃劍，它有造福於人類的一面，但同時科技也帶來了人類的困惑，盲目的科技「崇拜」會侵犯人的尊嚴、人的平等權，破壞人的生活方式。我們必須承認，面對大量的實踐問題，傳統法學知識體系是有缺陷的，不僅缺乏體系化，同時缺乏充分的解釋力，對此需要反思與更新。
  在這種新的挑戰面前，我們要發揮「一國兩制」多元法治文明的優勢。由於歷史和傳統等方面的因素，世界法律體系通常分為大陸法系、英美法系、伊斯蘭法系等。在「一國兩制」原則下，一個主權國家內允許存在不同的法系傳統，即內地實行社會主義法律體系，而在香港保留普通法傳統，而在澳門保留歐陸法傳統。基本法在多元法律體系的協調中，尊重法律傳統，避免用一種法律傳統代替其他法律體系。如香港基本法第8條規定，即香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留。這就是我們通常所說的「法律基本保留不變」。
  「一國兩制」塑造了不同法系、不同法律制度以及不同法律文化和諧共存，體現了法文化的開放、融合與多樣性，創造了世界法治體系的新制度形態，也成為比較法上的獨一無二的樣本。無論是回歸27年的香港法治，還是回歸25年的澳門法治，以其獨創性塑造了法治的多樣性。通過「一國兩制」方針、基本法實施，中國為世界法治多樣性增添了來自中國的元素與概念，並對國際法律秩序產生重要影響。當然，在法治領域，我們也要總結經驗，正視存在的問題。如在澳門法律體系上，有學者在分析澳門法律體系以及立法佈局的基礎上，提出在立法中「保障公共權力運行的法律較多，保障公民基本權利的法律相對略少」。2022年7月13日至15日聯合國人權事務委員會第135屆會議審議了中國澳門特別行政區實施《公民權利和政治權利國際公約》有關規定情況的第二次報告。在審議中委員會關注了新聞自由、集會遊行自由、民主發展、國家安全、少數群體保護等。對性少數群體的權益問題，特區政府表示，在根深蒂固的傳統東亞社會中，關於保護性少數群體權利的問題，如對變性人的法律承認和家庭暴力是否適用於同性同居者，都是有爭議的，澳門也不例外。有必要積極開展包容性對話，將現有的法律制度和社會價值觀納入考量，以逐步促進對少數群體權利的保護。如何在國家安全與人權保障之間尋求合理的平衡，以更加開放、自信和坦誠的姿態與國際社會分享「一國兩制」下人權保障的進步與理念，以人權發展的生動故事讓國際社會瞭解當代中國人權發展道路的實踐是港澳需要共同參與的重要法治課題。
  另外，經濟多元發展與經濟結構調整仍面臨諸多難題、老齡化與少子化形勢嚴峻、政府公共財政基礎需要夯實、住房、民生、青年就業等仍面臨新的挑戰。我們要在「一國兩制」方針下，充分地發揮特別行政區的活力，讓創新與活力成為新階段的發展動能。法治的精髓是人的尊嚴與自由的保障，國家尊重和保障人權是法治國家的核心價值。中國式現代化的本質是人的現代化，而人的現代化根本在於人的自由解放，讓每個人享有自由與權利，讓社會充滿著創造力，啟動市場主體的創造力，讓港澳居民共用發展成果，增強社會穩定預期是值得我們深入研究的課題。
  （下，原載《澳門法學》）