2026年6月，國務院辦公廳印發一份檔。其中一句話，讓全國2847個縣級行政區的招商部門神經一緊——「嚴控新設政府投資基金，縣區原則上不得新設，確有必要新設的應當報上級人民政府批准」。
  簡單來說，以後縣和區一級的政府，很難再自己掏錢成立「投資基金」了。
  過去幾年，這幾乎是縣區政府的「標配」。不管有沒有產業基礎、專業人才，大家都在爭先恐後地成立基金。投中數據顯示，截至2025年底，區縣級基金數量已占全國政府基金總數的44%。
  與此同時，審計部門卻發現，有的基金常年趴在賬上不動，有的變成了變相借錢工具，還有的縣財政困難，但仍然硬撐著搞「基金招商」。
  事實上，這次政策「踩剎車」並非毫無徵兆。2025年初，國務院辦公廳發佈的《關於促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（國辦發〔2025)1號）已要求「縣級政府應嚴格控制新設基金」，到現在進一步收緊為「縣區原則上不得新設」。
  政策節奏陡然加快，發生了什麼？對普通人來說，又意味著什麼？要回答這兩個問題，還得先搞清楚：縣區政府投資基金，到底為何狂熱？
  南風窗採訪了三位不同背景的專家一一上海交通大學安泰經濟與管理學院副研究員鐘輝勇，前內地駐港招商引資官員、現天風國際證券集團董事李澤鵬博士，以及上海曜林創投（原浦昌基金）合夥人王瀚，他們分別從政策制度、招商邏輯、市場運作三個維度，解答了這場「縣區基金狂歡」的真貌。
  縣城裏的「全融遊戲」
  前述6月發佈的檔，指的是國務院辦公廳印發的《關於加強監管防範風險促進私募投資基金高質量發展的指導意見》（國辦函〔2026)54號，以下簡稱「54號文」）。
  理解54號文為何對縣區動刀，要先看「政府投資基金」的定義。
  政府投資基金，就是各級政府通過預算安排，自己出錢或和社會資本一起出錢，用股權投資的方式參與企業發展。政府的初衷不是賺錢，而是「引導」，即把錢引到政府想扶持的產業上去，支持創新創業。
  通常的操作是，縣區政府拿出一筆錢做「母基金」，母基金再出資給若干個「子基金」，子基金的管理人（GP）再去找具體專案、做投資。
  聽起來很市場化，在頂層設計裏，這套機制本應由省市一級政府來運作。但過去幾年，大量縣區看到合肥靠產業投資成了「最牛風投城市」，底下縣區也迅猛發展，蘇州、深圳各地的市轄區更是靠基金引來了大專案，於是紛紛效仿。
  然而絕大多數縣區，既沒有合肥的財政實力，也沒有蘇州的產業基礎，更沒有深圳的人才儲備。一個年財政收人只有十幾億的縣，卻偏偏拿出幾億去搞基金投資。在這種熱潮下，全國縣區湧現大量個頭小、分散化的基金，雖然數量占全國政府基金總量的44%，資金規模卻僅占11.3%。
  更麻煩的是，縣區基金的核心目的，往往不是投資回報，而是招商。
  上海曜林創投（原浦昌基金）合夥人王瀚長期觀察政府引導基金運作，他告訴南風窗，他所在的基金早年曾參與過北方某區的政府引導基金，後來很快就選擇退出。
  在過程中，他們發現，「我們社會資本和政府投資的訴求，是有衝突的」。符合落地招商要求的專案，可能不符合財務投資標準；符合財務投資標準的專案，可能又無法完成反投要求（在縣區落地專案）。（市場）基金夾在中間，左右為難。
  天風國際證券集團董事李澤鵬博士分析，縣區是我國最小一級擁有獨立財政的行政單位，可以自主運用招商工具。幾年前疫情之後，地方財政從土地財政向平臺經濟轉型，但財源有限，各地開始模仿安徽、蘇州、杭州的基金招商模式。
  他表示，各地的GDP考核中，招商引資落地投資額、外商落地金額等等是核心指標，於是倒逼縣區完成招商任務。部分地市級金融出身的主要領導還會向下攤派成立基金的規模指標，進一步催生了縣區基金的無序增長。
  這看上去是雙贏，實際上埋下了隱患。
  王瀚在盡調中發現，縣區級基金的投資人員多為政府機關出身，不是專業金融投資背景。在盡調、估值、投後賦能這些環節，他們的判斷邏輯和市場脫節，就算把很多企業招過去，也很容易做成一錘子買賣。
  李澤鵬也認為，基金投資需要專業人才支撐，合肥、蘇州等成功案例是經過多次失敗踩坑積累的經驗，全國絕大多數縣區不具備對應的專業能力。
  更糟糕的是，縣區往往只考核當年招商落地專案數量、投資金額，不考核三五年後的投後管理和退出結果。甚至地方領導換屆後，相關工作就不再被重視，基金缺少長期規劃。王瀚說：「這些問題（縣區）在當時往往很難深入思考。或者說，思考了也沒有用，因為他們的 KPI是完成當年的任務。」
  上海交通大學安泰經濟與管理學院副研究員鐘輝勇提醒，如果基金設立以後募資難、投資慢、退出難，就容易形成資金沉澱、低效投資，甚至演變為隱性債務。
  這裏需要警惕的是，，市場化工具被行政目標過度驅動，基金的收益條件被弱化，最終風險仍然回到公共財政體系內。
  「模仿秀」的代價
  2026年4月，中央紀委國家監委通報了一個案例。
  原淄博市委書記江敦濤，為早出政績，強勢推進「金融招商」，鼓吹「政府不舉債就是不作為」，未經評估論證和集體研究，違規引人私營企業，安排國有企業融資並設立政府引導基金，總規模巨大。最終，巨額國有資金面臨損失風險，導致新增巨額地方債務。
  這不是個例。公開審計顯示，內蒙古有一個地區以政府投資基金運作形式變相違規舉債80億元；吉林東豐縣年財政收入僅三四億元，卻盲目舉債投人巨額資金興建產業園，僅利息每年就要支付2000多萬元。
  還有多個案例覆蓋安徽、湖北、四川、廣西、吉林、內蒙古等多個省（區），均體現這是具有一定普遍性的制度困境。這也正是54號文為何專門針對縣區「踩剎車」的現實依據。
  對普通人而言，這也不是「遙遠」的「政府內部調整」。縣區基金的每一分錢，都來自財政；財政的錢，來自稅收、土地出讓、每一個普通人的繳納。
  急於求「學」的縣區級政府，看到了城市風投模式的成功，卻只學到了「敢投錢」的表面，而忽略了背後更深層的問題。
  當縣區政府把錢投向一個又一個缺乏論證的基金專案，這些基金因專業能力不足而虧損，因「明股實債」而淪為隱性債務，最終，誰來買單？
  需要厘清的是，「明股實債」涉及兩個層面。54號文嚴令禁止的是基金投資層面的明股實債操作。而政府還存在融資層面的隱性債務，即，地方政府以引導基金為名，私下對投資人出具保本回購、差額補足等承諾，使投資行為異化為政府舉債，這才是隱性債務的真正風險源。
  鐘輝勇指出，從制度上講，政府投資基金不應成為財政兜底的剛性兌付工具。但在現實中，如果基金背後存在政府信用背書、回購承諾或明股實債安排，一旦出現虧損或償付壓力，地方財政往往會面臨較強的隱性兜底壓力。
  那麼，違規舉債，通常是怎麼發生的？
  李澤鵬梳理了演化路徑，最早是融資租賃，機構利用學校、醫院等資產做形式租賃，甚至出現同一抵押物重複抵押融資，政策規範後，轉為PPP模式（政府和社會資本合作），現在又演變為國有平臺給下游企業做供應鏈融資，通過抽屜協議（私下承諾）、前置優惠補貼實現變相舉債。
  54號文出臺後，明面上的明股實債操作，比如合同約定回購、差額補足等，基本能被堵住。縣區新設基金需要上級審批，也鎖死了容易出問題的工具。
  但幾位受訪專家均表示，徹底堵住難度很大，存量明股實債專案還需要時間化解，更隱蔽的變種方式也可能會出現，需要持續的穿透式監管。李澤鵬認為，只要地方財政缺口和短期剛性考核的基礎不改變，變相違規舉債就可能會一直存在。
  而如果地方債務爆雷，對當地最直接的影響會是什麼？
  鐘輝勇表示，地方債務風險並不抽象，它最終會表現為財政支出能力下降。對居民而言，最直接的影響可能是道路維護、學校醫院投入、基層公共服務、產業扶持和就業服務等方面的支出被壓縮。對企業而言，可能是政府應付款拖延、專案回款變慢、營商預期轉弱。
  更重要的是，債務壓力會削弱地方政府的財政空間，導致一些本該用於長期發展的資金被迫用於還本付息和風險處置。債務風險越早規範，普通居民承受的隱性成本就越低。
  李澤鵬補充說，如果政府簽訂了兜底回購協議，有可能會影響當地公務員工資發放和社保繳納；如果是市場化投資虧損，僅涉及國有資產損失，不會牽扯民生問題。但也許原本規劃的公園建設、斷頭路改造等民生專案會暫停或拉長週期，直接影響居民日常生活。
  王瀚判斷，54號文發佈後，短期一定會有陣痛，過去不少依賴縣區引導基金資金和政策補貼落戶的企業，造血能力不強，退潮後日子會變難，本地就業和稅收都會受到影響。
  但長期來看，這是擠掉泡沫、脫虛向實的過程，對真正有競爭力的企業是好事。政策的本意是引導市場化創投回歸，鼓勵投早投小投科技，真正優質的企業依然能拿到融資。
  縣區走向何方
  方向變了，錢該怎麼花，成了第一個問題。
  「縣區投資不能再主要依賴政府加杠杆，真正可持續的接棒者，應當是有商業判斷能力的社會資本、產業資本和長期資本。」鐘輝勇認為，合肥投資蔚來、京東方、長鑫科技等案例，關鍵並不只是「政府敢投錢」，而是當地有清晰的產業鏈目標、專案落地場景、國資平臺能力和退出安排。
  審計披露的諸多閒置案例提醒我們，錢趴在賬上不會自動變成創新，基金設得多也不等於小微企業融資更容易。政策調整後，應當把更多資源轉向普惠金融、政府性融資擔保和營商環境改善，讓真正有訂單、有技術、有就業帶動能力的企業獲得更穩定支持。
  他進一步解釋，所謂「股權財政」，本質上是地方政府試圖通過資本運作獲得產業發展和財政回報。但長期看，營商環境比政府直接投資更能決定資本是否願意留下，也更符合財政可持續要求。
  王瀚觀察到，過去不專業的縣區基金為了招商抬高估值，擾亂了市場秩序，這種情況未來會減少。政策推動資金向省市一級專業平臺集中，會讓市場和決策更規範。
  然而，解決「錢怎麼花」還不夠，得先想清楚「為什麼花」。
  李澤鵬提出，招商引資的第一性原理是解放和發展生產力。政府的目標是服務產業發展，資本招商、政策招商、稅收招商都只是工具，都要圍繞發展角度去選擇。具體探索路徑因地域而異，不能照搬一個模式。
  「比如真正應該向合肥學習的是，在不同節點，它選了什麼產業？為什麼選這個產業？合肥和這個產業之間，有哪些比較優勢？基於這些優勢，再去定招商目標。」
  不同層級區域需要差異化定位：頭部地區聚焦硬科技核心價值鏈，中部地區在供應鏈環節發力，落後縣區立足自身比較優勢選擇匹配的產業方向，不盲目跟風。
  他補充道，「招商引資」和「企業出海」是一體兩面。國內很多產業產能飽和，出海可以拓寬全球市場管道，創造新的溢價和超額收益，形成產業發展閉環。「十五五」規劃提出鞏固和提升香港國際金融中心地位。今年許多內地城市到香港舉辦產業出海推介活動，以香港為平臺推動本地產能對接國際市場。
  從解放和發展生產力的核心目標來看，戰略性新興產業、未來產業空間巨大，傳統產業也存在大童Al升級需求，招商市場的整體空間遠未枯竭。
  但如果把招商窄化為KPI考核，只看落地企業數量和投資金額，空間便立刻收窄。結果往往是虛假簽約、指標式無效招商。
  54號文等規範招商的政策，效果會在來來五到十年逐步顯現。屆時地方政府會更關注符合本地實際的產業發展，而非盲目追逐數字指標。
  王瀚認為，徹底解決的核心前提，在於地方政府的政績考核觀念發生根本轉變，不再追求短期出成績、做規模，才能從根源上減少明股實債類操作，否則僅靠監管檔難以堵住全部漏洞。
  政策方向明確了，但對普通人來說，更現實的問題是，怎麼判斷自己所在縣區的財政到底健不健康？
  鐘輝勇指出，財政健康不是看一年收入高低，而是看收入來源是否可持續、支出責任是否可承受、風險資訊是否透明。他給出幾個直觀信號：
  第一，看一般公共預算收入是否穩定，尤其是稅收收入占比。稅收越穩，財政質量越好。
  第二，看政府性基金收入對土地出讓的依賴程度。過度依賴土地，財政波動會更大。
  第三，看債務率和利息支出。還本付息壓力持續上升，公共服務空間就會被壓縮。
  第四，看當地審計報告、預算報告中是否反復出現資金閒置、違規擔保、明股實債、應付款拖欠等表述。這些往往是財政風險的早期信號。
  而現在，人們還有很大的困惑：不知道本地有沒有政府投資基金、錢花到了哪里、有沒有虧損。
  鐘輝勇建議，資訊公開應當從「有沒有」走向「投向哪里、效果如何、風險多大」。很多問題之所以是審計之後才被公眾看見，恰恰說明日常披露還不夠充分。
  他建議地方政府至少公開政府投資基金的設立依據、出資規模、管理人、投資方向、年度績效、退出情況和重大風險事項，並將這些內容納入預算公開、國有資產報告和審計監督體系。
  對公眾而言，監督不一定要觸及具體商業機密，而是要看財政資金是否按規則使用、是否存在違規擔保和兜底承諾、是否偏離政策目標。只有資訊透明，市場和公眾才能形成外部約束，也能減少基金運作中的利益輸送和道德風險。
  當然，這些財政上的調整和糾偏，最終要回到人身上，才能實現「服務於人」。
  鐘輝勇強調，財政資金如果投向重複園區、形象工程或低效招商，很難留住人；如果用於產業鏈關鍵環節、職業教育、公共服務、數字基礎設施和中小企業成長環境，就能提高本地就業品質和生活便利度。
  短期補貼只是最表層的吸引力，職業成長、收入提升和公共服務改善的長期預期，才是一座城市，尤其是缺乏吸引力的縣城，急需考量的事清。
  （趙靖含／文）