進一步補充完善駐軍法實施方法的地方立法

 

澳門特區立法會昨日引介並一般性討論及表決《中國人民解放軍駐澳門部隊協助維持社會治安和救助災害》法案。該法案對駐軍部隊在緊急情況下，並獲中央人民政府批準，在協助澳門特區執行任務時的權力，及任何人倘妨礙駐軍部隊執行任務對其作不法行為時應負的責任作出規范，使到作為全國性法律的《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》得到澳門特區法律的進一步補充和完善。這也是繼《軍事設施的保護》法律頒佈之後，又一項配合「駐軍法」在澳門特區實施的配套性法律。

 

實際上，「駐軍法」是由全國人大常委會通過、國家主席公佈的全國性法律。它既在全國生效，也在澳門特區實施，是在澳門特區實施的九個全國性法律之一。也正因為「駐軍法」是在澳門特區實施的全國性法律，其中不少內容涉及到澳門駐軍與澳門特區政府的關係。因此，還必須要由澳門特區的立法機關，就這部份內容以澳門特區立法的方式作出規范，以利於澳門駐軍更好地在澳門特區執行「駐軍法」所賦予的職責、勤務，及澳門特區更好地為澳門駐軍提供必要的支持、保障。因此，《軍事設施的保護》，可說是澳門特區對澳門駐軍提供支援、保障的法律規范；而《中國人民解放軍駐澳門部隊協助維持社會治安和救助災害》法案，則是澳門駐軍執行「駐軍法」所賦予的其中兩項涉及澳門特區的職責、任務的法律規范。這兩個法律，正好是一對「你來我往」的雙向互動法律，形成對稱、平衡關係。遺憾的是，這兩項法律的名稱卻不「對稱」，因為《軍事設施的保護》法律欠缺了「中國人民解放軍駐澳門部隊」這個主語。

 

正如《軍事設施的保護》法律的立法依據，是來自「駐軍法」的第十二條一樣，《中國人民解放軍駐澳門部隊協助維持社會治安和救助災害》法案，其立法依據是源自於「駐軍法」的第三條「澳門特別行政區政府在必要時，可以向中央人民政府請求澳門駐軍協助維持社會治安和救助災害。」，及第十四條「澳門特別行政區政府向中央人民政府請求澳門駐軍協助維持社會治安和救助災害並經中央人民政府批準後，澳門駐軍根據中央軍事委員會的命令派出部隊執行協助維持社會治安和救助災害的任務，任務完成後即返回駐地。澳門駐軍協助維持社會治安和救助災害時，在澳門特別行政區政府的安排下，由澳門駐軍最高指揮官或者其授權的軍官實施指揮。澳門駐軍人員在協助維持社會治安和救助災害時，行使與其執行任務相適應的澳門特別行政區法律規定的相關執法人員的權力。」

 

「駐軍法」第三條及第十四條，是從中央人民政府及澳門駐軍的角度，規定了澳門駐軍協助特區維持社會治安和救助災害的程序，駐軍協助維持社會治安和救助災害的指揮，駐軍人員在協助維持社會治安和救助災害的權力。按照「一國兩制，澳人治澳」、高度自治方針和「澳門基本法」精神，維持澳門特區的社會治安和救助災害，本是澳門特區的地方事務，並不屬於中央政府管理的事務，因而也不是澳門駐軍的職責，故澳門駐軍不得干預。但為了支持特區政府工作，「駐軍法」在「總則」第三條規定特區政府在必要時可以向中央政府請求駐軍協助維持社會治安和救助災害，並在」駐軍法」第十四條對請求協助的程序作了具體規定。這種關係，決定了澳門駐軍執行救助任務時，與內地有很大的不同。在內地，「災情就是命令」，緊急情況下，軍隊可以邊行動邊報告，甚至先動後報告，做到哪裡有災情哪裡就有人民解放軍的身影；但在澳門，因為是實行「一國兩制」，澳門特區政府享有高度自治權，駐軍作為中央政府派駐在澳門特區的武裝力量，是履行中央負責澳門防務的職責，對澳門特區職責范圍內的事務不得干預，故只有在澳門特區政府無法獨自完成維持社會治安和救助災害，向中央人民政府發出「請求」澳門駐軍協助，並得到中央人民政府批準、中央軍委下達命令後，澳門駐軍方可協助維持社會治安和救助災害。未經批準，澳門駐軍不能主動協助維持治安和救助災害，以體現「一國兩制」、高度自治。

 

既然澳門駐軍協助澳門特區維持社會治安和救助災害，是牽涉到這麼一層中央政府、澳門駐軍與澳門特區政府之間的關係，而全國人大常委會已從中央的角度為「駐軍法」立法，故澳門特區立法機關也應從特區的角度為理順這層關係立法，以作補充和完善。為此，《中國人民解放軍駐澳門部隊協助維持社會治安和救助災害》法案，就承擔了這項任務。實際上，該法案內的許多規范，如當澳門特區政府本身的人力資源或物資明顯不足而無法獨自完成維持社會治安和救助災害時，才可向中央政府請求澳門駐軍協助；澳門駐軍人員在執行協助任務時，行使公共當局權力，凡有妨礙者，視同妨礙澳門特區公務處理〔否則，就有「干預澳門內部事務」之嫌〕；澳門駐軍在執行協助任務時須就其行為承擔民事責任等。因此可以說，《中國人民解放軍駐澳門部隊協助維持社會治安和救助災害》法案，既是源自於「駐軍法」第三條及第十四條，又是對「駐軍法」上述兩項條文的具體化及地方立法化，既有法律授承關係，也有互相呼應之效。

 

然而，這項法案仍只是一個原則性、框架性的地方法律，只是在澳門特區的法律管轄權范圍內作出的立法規范，因而只能規范澳門特區的相應行為，而無法規范澳門特區政府與澳門駐軍的共同行為。因此，澳門特區政府和澳門駐軍仍有必要依據「駐軍法」和「駐軍協助維持社會 治安和救助災害」法律的規定，就澳門駐軍協助澳門特區維持社會治安和救助災害的具體做法簽署協議。另外，在「駐軍法」的規 范內，尚有一些事務是屬於澳門駐軍與澳門特區政府之間的關係的事務，並是屬於特區政府職責范疇的，如第十三條第一款「澳門駐軍的軍事用地由澳門特別行政區政府無償提供」，第十五條「澳門駐軍和澳門特別行政區政府應當建立必要的聯繫，協商處理與駐軍有關的事宜」，第二十條第一款「澳門駐軍人員非履行職務的行為，侵犯澳門居民、澳門駐軍以外的其他人的人身權、財產權以及其他違反澳門特別行政區法律構成犯罪的案件，由澳門特別行政區司法機關管轄」……等條文內容，為了更好地在澳門特區實施，看來澳門特區也宜以法律或行政法規的方式予以立法，再進一步補充和完善「駐軍法」的實施方法。