澳門特區立法會已於上周三一般性通過了《公務人員公積金制度》法案。以表決時只有一位議員投棄權票，其餘各出席議員都是投贊成票的情況看，立法機關對特區政府所研擬的這一帶有改革公務人員退休制度性質的法案，具有很高的共識。盡管仍有個別議員在表決後發表聲明，對該法案中的某些內容提出不同意見或疑問，但他們卻又同時表態，贊同在公務人員中推行公積金制度，亦即對公務人員的退休制度進行局部改革。而行政法務司司長陳麗敏在引介該法案時更進一步指出，公務人員公積金制度的改革，將進一步帶動公職體制的革新。

　　陳麗敏司長所說的「將進一步帶動公職體制的革新」，是一個重要而又重大的訊息，顯示行政當局亦已意識到，現行的公職制度早已不合時宜，實在是有進行全盤改革的需要。不過，由於歷史的原因，現行的公職制度頗為複雜，而且有「積重難返」之勢，對其進行改革將會是一場極為艱難的「攻關戰」，如果處理欠妥，可能會引爆在公務人員隊伍中埋藏已久的矛盾，進而引致不同利益意見的衝突，因而必須小心謹慎地應對。但既然陳麗敏司長是以「革新」而不是以「改革」來表述這一場未來的「攻堅戰」，也折射出公共行政當局不畏艱難，也不擔心各種正負面效應，更不害怕承擔責任的決心和信心。實際上，按照《現代漢語詞典》的詮譯，涵意為「革除舊的、創造新的」的「革新」，無論是在程度上還是在手段上，都比涵意為「把事物中舊的不合理的部份改成新的、能適應客觀情況的」的「改革」，要深刻得多，也要激烈得多。

　　實際上，現行的公共行政人員法律制度，不但是較為複雜，而且也不盡公平合理。長期關注及研究澳門法律制度的許昌博士就在其《澳門過渡期重要法律問題研究》一書（北京大學出版社出版）中指出，澳門公共行政人員結構中的一個獨特現象，是編制內和編制外兩類人員並存。導致產生這一局面的原因，除了是屬於法律制度方面的因素之外，也有回歸前葡國人對澳門進行殖民管治的政治體制的背景。其一、是二十世紀八十年代中期之前，澳門適用葡國「海外公務員法」，以具有葡籍、諳葡語作為擔任公務員的法定條件，在法律上排拆華人擔任公職，但在政府行政運作中又不得不借助少量華人技術人員和行政人員與廣大華人社會溝通，因而只能以變通方式短期聘請非公務員身份的編外人員。其二、一九八七年澳門進入過渡期後，「公務員本地化」工作提上日程，前澳葡政府放棄以國籍和葡語標準限制華人入職，但宣稱為控制編制增長而凍結公務員入職考試，隨即放任各機關聘用大量編外人員，八十年代末以來大批大學畢業後加入公共行政機關的華人技術和行政人員都屬後一情況，這就使到非編制聘用方式空前普遍。其三、前澳葡政府長期曾力求為來自葡國的公務員或技術人員在澳門擔任公職提供方便，這些人並無在澳門工作的長期打算，除部份高層獲得定期委任為領導和主管外，一般葡聘人員情願不入澳門編制而依合約受聘在澳工作，以保持其在澳門回歸前隨時決定去留的靈活性。其四、由於前澳葡政府施政的短期心態、法院監察不力、行政機關工作量增加導致實際人力需求等原因，使依法僅屬短期聘用的編制外人員在實際運作中成為變相的終身僱佣，擔負的職能也與編制內同職人員幾無差別。

　　這種在公共行政人員編制上的「一區兩制」現象，是極為有害的。因為從公共行政學的理論和實踐觀察，公共行政與私人企業最主要的區別，是在於是否受到「自身盈虧機制」的約束。由於公共行政人員是「吃皇家飯」，無須向機構的盈虧負責，就通常很難依靠本身機制來控制人員擴張的趨勢，相反會因「帕金森定律」所闡述的官僚支配而導致人員規模擴張和資源浪費。因此，有效控制公務員規模和合理結構的唯一手段，就是「法定編制」。編制依工作性質和需要安排後，以法律形式頒佈，就具有強制結束力，任何機關不得超過編制任用公務員。而澳門回歸前形成、回歸後仍繼續保留、存在的「一區兩制」，就明顯地違背了這一原則。

　　本來，按照「澳人治澳」原則，所有在公共行政機關服務的人員，都是「澳人」，都應一視同仁，責任和報酬、義務和權利一律平等。但由於保留「編制外」制度，就不但是在實質上存在「不等」、「不公平」，而且也必然導致產生一系列弊端。比如，加劇公共機關人員規模膨脹，編制鬆馳，職責不清，效率低下。又如，「編制外」人員與政府聯繫不固定，易生短期行為，助長貪污、賄賂、巴結上司等醜惡現象。再如，「編制內」人員因具職業穩定優勢而缺乏進取心，而「編制外」人員則整缺乏職業穩定心態，導致兩者在不平等機制上的競爭和共處引起許多利益矛盾，不利於澳門公共行政人員基本隊伍的穩定和成熟。

　　因此，澳門公共行政人員制度有必要效法各國各地區公務員制度的成熟經驗，廢除「編制外聘用」制度，在保留「散位聘用制」仍適用於工勤人員的前提下，將全體公共行政人員劃一納入編制管理，並嚴禁超編制用人。倘實際工作確實需要增人，就應適時修訂機關編制員額。在這方面，內地公務員聘用制度改革中曾實行的將「以工代幹」人員納入正式幹部編制的做法，就值得借鑑。當然，第十屆全國人大常委會第十五次會議（二零零五年四月二十七日）通過的《中華人民共和國公務員法》中所彰示的「統一編制管理」精神，更是值得參考。