台灣以世衛模式出席國際民航大會可行

日前,新任「行政院長」吳敦義在赴「立法院」作「施政報告」並接受總質詢時透露,馬政府將於今年底推動台灣加入「國際民航組織」與「世界大氣測量有關的公約組織」。前者攸關民航安全,後者與水災防範有關。吳敦義說,與其去衝撞不可能加入的聯合國,造成兩岸關係不和諧,不如以彈性務實的態度,試著加入實用的專門組織。

昨日傍晚,「外交部」就此事召開記者會,「外交部」次長候清山正式宣佈,將爭取有意義參加聯合國專門機構,並以「聯合國氣候變化綱要公約」及「國際民航組織」為優先推動目標。至於名稱方面,目前尚未定案。侯清山透露,在「國際民航組織」方面,台灣希望第一階段先成為「觀察員」;至於「聯合國氣候變化綱要公約」,目前還沒有完成,「國際民航組織」今年十二月會在丹麥哥本哈根舉行第十五次會議,所以要等到全部完成之後,才能確定以甚麼方式參與,「我們當然以最有利於台灣的方式參與」。

顯然,馬政府是希望能以放棄推動「入聯案」,來換取北京同意台灣參與聯合國屬下的專門機構,尤其是其中的政治敏感度不高,而與台灣民生又有密切關聯,更重要的是其「組織章程」為並非是其「組織章程」為並非是聯合國會員的非主權政治實體以某種方式參加活動提供了方便的專門機構。對此,北京方面顯然是心中有數,甚至是可能雙方早已透過「國共平台」進行了溝通。因此,在吳敦義的相關談話之後,國台辦發言人楊毅在例行記者會上就表示,「台灣參與國際組織活動的問題,可由兩岸通過協商尋求解決的途徑」。

實際上,繼在「胡連會」《兩岸和平發展共同願景》中,國共兩黨提出了「促進恢復兩岸協商後,討論台灣民眾關心的參與國際活動的問題,包括優先討論參與世界衛生組織活動的問題。雙方共同努力,創造條件,逐步尋求最終解決辦法」的愿景之後,胡錦濤在紀念《告台灣同胞書》發表三十周年座談會上的講話,也指出「對於台灣參與國際組織活動問題,在不造成『兩個中國』、『一中一台』的前提下,可以通過兩岸務實協商作出合情合理安排」。按照此精神,已經解決了台灣以「中華台北衛生署」的名義,作為「觀察員」出席「世界衛生大會」的問題。

按照上述文件精神,解決台灣參與國際組織活動的問題,一是必須遵循一個中國原則,二是兩岸務實協商,三是共同力創造條件。故此,雙方互動十分重要。然而,胡錦濤的有關講話精神,馬英九至今尚未正式回應,究竟是否接受了北京的「條件」,情況並未明朗。因此,既然台北有如此意願,北京也有意予以協助,為了能完滿達成 ,最好是由馬英九在適當的時間,以適當的方式,如十月十七日中國國民黨第十八次全國代表大會就任主席時,正式發表講話,全面、系統地對胡錦濤的講話作出回應。倘此,有關台灣以適應名義參與國際組織活動議題的磋商,就可逐步展開。

當然,如要能使台灣參與國際組織活動問題的磋商全面展開,還須要營造一個最佳的政治環境。這是因為,聯合國的十八個專門機構,基本上都是涉及國家主權的,但也為非主權政治實體作為其非正式會員的觀察員,準會員留下了空間。為了避免造成「兩個中國」、「一中一台」的困擾,兩岸應在繼續進行經濟事務的協商的同時,因應形勢發展及實際需要,及時進行政治議題的協商。比如,就台灣參與國際組織活動問題的協商,並首先以商談「兩岸定位」問題作切入點。其實,既然馬英九堅持「九二共識」,而馬英九的「不統不獨不武」與胡錦濤的「和平發展」又具有高度的重疊性,因此,雙方要找出一個兩岸人民都可以接受的「兩岸定位」最大公約數,相信是並不難的。倘此,日後兩岸要商談台灣參與國際組織活動的議題,只要符合這個公約數,就「一路綠燈」,暢快得多。這總比日前只是尋求「採點突破」的枝微末節方式,要全面得多。

「國際民航組織」成員的資格,由一九四四年《芝加哥公約》以及「國際民航組織」與聯合國簽訂的協議所規定。各國通過批准和加入《芝加哥公約》獲得「國際民航組織」成員資格。《芝加哥公約》規定,最初批准「公約」的二十六個國家成為「國際民航組織」的創始成員國。「公約」生效後,即開放加入,但範圍只限於聯合國成員國、與聯合國成員國聯合的國家或在第二次世界大戰的中立國。同時,「公約」也準許其他國家加入,但需得到聯合國的許可並經大會五分之四的票數通過。根據聯合國「二七五八號決議」的精神,並非是聯合國成員的台灣當局,是根本不可能成為「國際民航組織」的正式成員的。

但是,如同《世界衛生組織章程》那樣,《國際民航組織章程》也為台灣以非主權政治實體作為「觀察員」出席大會,預留了空間。而按《國際民航組織理事會程序規則》規定,「觀察員」的定義是:「代表一未於理事會佔有席位之締約國、一非締約國、一國際組織或其他團體之個人,經其國家或組織指定並授權參與理事會一項或多項會議,對動議或修正案不具投票、提案、或附議之權利,並符合理事會所定之其他

此類條件,持有其被任命之憑證文書者。」其中的「其他團體」,就可為台灣以「中華台北民航局」的名義作為「觀察員」出席「國際民航組織」的大會,提供了可行性。

但據上述規定,「觀察員」參與「國際民航組織」大會之前,必須獲得國家的指定並授權,並「必須將經合法簽署並載明其法定資格及能力之授權文件存放於秘書長處」,因此,是必須得到北京的同意的。當然,為了避免民進黨藉機搗亂,可以考慮採用「世衛模式」,兩岸秘密談妥後,由「國際民航組織」秘書長向台灣「交通部」民航局發出邀請函。