從政行為道德法規應有懲處配套措施 從政行為道德法規應有懲處配套措施

行政法務司長陳麗敏日前在推介《澳門特別行政區主要官員通則》、《澳門特別行政區主要官員守則》時表示,未來當局將會設立針對主要官員的道德操守委員會,並會著手設立在有關行政長官及主要官員離任後從事私人業務的委員會,及制定關於行政長官及主要官員離任或退休保障的制度。其中的將會設立針對主委官員的道德操守委員會之說,消除了人們對「通則」、「守則」沒有配套罰則及執行機構,等於是「廢紙一張」的疑慮。

實際上,對於違反從政道德的政務官和公務人員予以嚴肅懲處,是對政務官和公務人員遵守從政道德行為規範的重要保證。因此,大多數國家和地區的從政行為道德法,都是配套有對違反法規的行為的懲處措施的。各國和各地區從政道德行為法中關於懲處的規定,主要有以下內容;

一、在懲處的種類方面。懲處分為:司法機關的懲處;行政機關的懲處;立法機關的懲處。從實際情況看,大部份違背行政道德的行為屬於行政處罰的範圍,這類處罰形式主要包括:警告、記過、減薪、停薪、降職(級)、停升、勸退、免職等;同時還有經濟罰款、退還非法所得、取消退休金、取消候選人資格等。有的國家或地區對違反從政道德法行為的處罰規定還比較具體、明確,易於操作。如美國佛羅裏達州《公務官員及僱員道德法》把公務人員分為公務官員、公務僱員、公職人員候選人和已離職人員四大類,規定出不同的處罰形式。對公務官員違反從政道德法行為的懲處有:彈劾、解除公職、停職、公開批評和懲戒;每月扣除不超過三分之一的薪金(扣除時間不多過十二個月);不越過五百美元的罰款;退還違法所得金錢利益。對公務僱員的懲處有:解除職務;停薪停職(不超過九十天);降級;削減薪金;每月扣除不超過三分之一的薪金(扣除時間不超過十二個月);不超過五百美元的罰款;退還違法所得金錢收益;公開批評和懲戒。對候選人的懲處有:撤銷候選人資格;公開批評;不超過五千美元的罰款。對離職人員的懲處有:公開批評和懲戒;不超過五千美元的罰額;退還違法所得金錢收益。

二、懲處權限和程序。對公職人員從政道德行為監督並對違反從政道德的行為進行懲處的機關大致有三種情況:第一種是專門的政府道德機構。如美國政府設有廉政署,直接向總統、國會負責,負責對總統屬下的四百三十萬公務員道德行為方面的管理。許多政府部門和州、市也都設有道德辦公室或道德委員會。第二種是政府道德機構與專門監督機構相結合。如韓國各級政府設有道德委員會,專門負責對公職人員的財產申報進行監督。而對違反從政道德等違紀行為的處分機構則是紀律處分委員會。它分為中央紀律處分委員會和普通紀律處分委員會。中央紀律處分委員會直接由國務總理領導,又分為第一紀律處分委員會和第二紀律處分委員會。第一紀律處分委員會負責審議和決定一等官員的違紀案件,第二紀律處分委員會負責審議和決定二等至四等官員的違紀案件。普通紀律處分委員會由各單位設立,負責處理本單位六至九等官員的違紀問題。第三種是公職人員的管理機關,即有權任免公職人員並對其進行日常管理的機關,大多數為人事機關。以上三種機構對公職人員從政道德行為進行監督,並對違反法紀的行為進行調查,在確定違反法紀事實後,有的由道德機關將處罰建議提交到該公職人員的上級主管機關或人事部門或者司法機關,由它們作出處罰的決定;有的由道德委員會和紀律處分委員會直接進行處罰。

三、受理舉報和防止打擊報復。受理舉報是實現公眾對公職人員實施監督的一個重要途徑。有些國家的從政道德法對受理舉報的範圍、受理機關及對舉報的處理程序等都作了明確規定。美國《威斯康辛州公務管員及僱員道德法》規定,州道德委員會收到舉報後先進行鑑別或初步調查,以確認舉報是否有效。如果所舉報之事超過三年或與事實不符,則不予受理;如果舉報是為騷擾等不正當目的,也應作出相應處理;如果舉報真實,則應在一定期限內進行進一步調查,同時將有關情況告之被舉報人。調查結束後,出具書面報告,並安排聽證。聽證過程中應出示證據並進行充分的辯論,然後由道德委員會綜合各種情況進行審議。如果委員會確認所舉報事實不成立,須書面通知舉報與被舉報雙方;如果違反法紀的事實得到確認,道德委員會應提出對違反法紀的公職人員給予懲處的建議。此外,如果被舉報人對處理結果不服,還可申請再聽證,道德委員會有權批准一次再聽證。在問題處理過程中道德委員會應注意對外暫不宜公開的事項進行保密,不得洩露舉報人的身份。

防止公職人員因揭發、舉報而遭受打擊報復,是一些國家和地區從政道德立法的重要內容之一。美國佛羅裏達州《公務官員及僱員道德法》對此作了詳細規定,主要有:一、禁止機關領導人對依道德法進行揭發、檢舉的公職人員打擊報復。二、打擊報復行為包括:停職、停薪、調動或降職、扣押獎金、減少工資或津貼及其它對舉報人不利的行為。三、公職人員發現打擊報復行為後,應向有權調查、管轄、管理或糾正這種情況的機構或官員提出控告,其至向法院起訴。四、設立免費熱線電話,公佈電話號碼和通信地址,為控告人提供方便。五、如果確認揭發與控告屬實,有權管轄或監督的機關應在一定期限內進行審理,並作出處理處定。如撤銷對舉報人的錯誤處罰,應恢復原任職務、工資、津貼,對減少的經濟損失予以適當補償,支付合理的費用(如律師費)等。

以上的這些經驗,值得澳門特區參考借鑒。當然,更須根據澳門的自身特點,制定出具有澳門特色的從政道德法規的懲處、懲處權限及程序,防止打擊報復等的配套法規,以建立和健全澳門特區主要官員的從政道德行為規範。

(發自湛江)

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