澳門還富於民的啟示

仇國平

自從2002年賭權開放、2003年自由行政策推出之後,澳門特別行政區政府稅收大增,財政盈餘由2004年61億元 (澳門幣,下同)增加至2008年的250億元。積累得來的盈餘,許多用在民生工程上,令市民直接分享到經濟發展帶來的成果。相對較高的財政透明度,讓市民有機會參與財政開支分配的討論及制定。立法會、廉政公署、審計署對財政預算執行的監督,保障公帑不被個別官員中飽私囊。澳門特別行政區政府透過分配財政開支還富於民,值得內地地方政府參考。

內地地方政府一般認為經濟一旦高速發展,老百姓生活就自然改善。在這一邏輯下,財政開支扣除政府人員工資後,許多都花在基礎建設上。同時,為了與其他地方爭取外來投資,地方政府紛紛向投資者提供廉價土地,對投資者提供各種各樣的稅務優惠。30年的開放改革證明,這種經濟發展模式令財富越來越集中,大多數的老百姓並沒有享受到相應的經濟發展成果。急速的經濟發展,造成環境污染、土地資源浪費、家庭功能瓦解等問題。近年經濟發展政策向房地產傾斜,房地產價格上漲,都市化及城鄉改造導致一些居民房產被無理清拆,令居民苦不堪言。

至於與民生息息相關的教育、公共房屋、醫療、以及社會保障方面的開支,在社會化、民營化的思潮下遠遠落後於需要。處於社會低下層、沒有城市戶籍的外來工,為應付上述開支疲於奔命。受制有限財力,住在簡陋的居所,有病不敢求醫,退休、失業、工傷後生活苦無著落,子女只能接受品質較次的教育,影響他們日後在社會階梯向上流動,造成代際貧窮。經濟增長的同時,社會兩極化日趨嚴重,群眾事件屢見,對地方政府管治威信及社會穩定構成嚴峻考驗。

另一方面,在金融海嘯下政府推出的經濟穩定政策,傾向把資源投放在國有企業中。民營企業、特別是中小企業經營面對很大困難。由於民營企業與中小企業大都是勞動力密集行業,發展空間受制,令城市失業率高企。同時,一般老百姓及中小企收入不能大幅增加,而社會服務不足又令老百姓不敢消費,政府要推動內需便事倍功半。經濟要維持高速發展,就只能加大政府財政支出及貨幣供應,影響政府維持財政健全、低通脹等經濟發展基本因素。

相反,澳門特別行政區政府近年積極拓展社會服務,協助中小企業應付全球化、區域化的挑戰,新增開支許多都用在居民能直接受惠的事業上,而澳門特區的GDP總量近數年差不多每年都以雙位元數字增長,證明社會福利及經濟高速增長可以並存。以教育為例,過去澳門在教育方面資源投放不足,免費教育不能落實,學費成為不少家庭的沉重負擔。不少優秀人才有感於教師工資不多,不願加入教師行列,再加上中小學每班人數眾多,嚴重影響教育品質。至於大學方面,由於學額不足,令許多中學畢業生離澳升學,畢業後留在外地工作,令澳門流失不少人才。澳門特區政府在2005年落實由幼稚園至初中十二年免費教育,又在2007 年度落實由幼稚園至高中的十五年免費教育﹐大大減輕家長負擔。同時, 大幅增加教師工資,吸引優秀人才加入教師隊伍。大學學額在回歸後逐步增加,令超過七成中學畢業生可升讀大學,更多中學畢業生留澳升學,減輕人才流失問題。特區政府又為超過10000名各級基礎教育教師人次,提供在職教師培訓。透過增加免費教育津貼、減少每班學生人數等方法,減輕教師工作量;成立教育發展基金,資助聘請專職人員、舉辦學生餘暇活動、維修校舍、更新設備、發展品德教育及資訊科技教育等,改善教育質素。

在房屋政策方面,近數年澳門一般住宅單位價格翻了數倍,居民怨聲載道。特區政府遂承諾在2012年落實興建19000個出租及出售公屋單位,在一個人口只有五十多萬的城市,新增公屋數目相當可觀。在社會保障方面,自2008年開始,特區政府每年向每名居民提供2400 至 6000 元現金津貼,令居民直接分享到經濟發展帶來的成果。後來,有鑒於這種一次過的現金分享鼓吹揮霍的社會風氣,無助舒緩居民退休後的生計問題,澳門特區政府在現存的社會保障基金基礎上,成立非強制性中央儲蓄制度,為每位永久居民開立帳戶,計畫每年向每個帳戶注資,令今日的經濟成果轉化為未來的退休保障。

此外,特區政府對全職低收入受雇人士作出經濟補貼 。凡年滿40歲以上的本地居民,若季度的每月平均總工作收入不超過4000元,便可獲政府津貼,津貼額為4000元減去工資的差額。65歲及以上居民,每年獲發5000元敬老金。低收入家庭亦可獲得經濟援助,金額為最低維生字數與工資的差額。至於未被納入經濟援助網的三類弱勢家庭,包括單親、殘疾及長期病患者家庭,則每月可獲特別生活津貼1600元 (1人家庭) 至6300元 (8人以上家庭)。

至於醫療方面,由於澳門特區政府一直對醫療服務提供大量資助,因此醫療費用低廉。然而,特區政府進一步向市民提供資助,每年向每位市民提供500元醫療券。由於長者一般對醫療需求比年輕人大,因此政府容許市民將醫療券轉移給直系親屬,令醫療券得以充分利用。同時,政府逐步增加急症室及衛生中心,為市民使用公立醫療服務提供更大方便。

特區政府又為市民及企業提供各類津貼、稅務及收費減免。例如,個人職業稅減收25%,免稅額度在2010年由每年9500元增至144000元。商戶免納看板照稅,各酒樓、餐廳免納旅遊稅。此外,所有營業稅、小販牌照費、街頭攤檔租金、人壽及非人壽保險印花稅及銀行手續費印花稅一律豁免。所得補充稅可課稅的收益豁免額由每年2,000元增至200,000元。沒有物業的澳門永久居民,購買價值300萬元以下住宅單位可獲豁印花稅。同時,符合資格入住出租公屋 (即社會房屋)的輪候家庭,在入住出租公屋前可獲政府發放臨時住屋補貼,金額為每月1050元 (1-2人家庭)及1600元 (3人以上單位)。每個住宅單位,每月可獲150元電費補貼。為鼓勵居民持續學習,在2010年推出《持續進修發展計畫》。凡年滿15歲的居民,可獲為期3年,上限為每人5000元的持續進修資助。為減輕居民的負擔及鼓勵居民把空置住宅出租,透過增加出租住宅降低租金,政府將有自用及空置的住宅房屋稅稅率,則由原來的10%調低至6%,出租住宅的房屋稅稅率則由原來的16%調低至10%。

在賭權開放後,澳門的投資環境大為改善,外資為尋找投資機會大量湧入。相對外資企業,本地企業無論在資本額、管理、技術、以至對海外市場的認識都遠遠落後,在經濟蓬勃發展下苦苦經營。有見及此,澳門特區政府為本地企業提供種種支援:如透過《中小企業援助計畫》、《中小企業信用保證計畫》、《中小企業專項信用保證計畫》、《企業融資貸款利息補貼》和《工商業發展基金》,紓緩中小企業在營運資金上的壓力。設立《環保與節能基金》,資助中小型食肆改善排煙系統。加快處理中小企業輸入外地雇員的申請,協助降低企業的工資成本及增加企業的勞動力,提升企業競爭力;又透過澳門高等院校、政府部門和社會團體,向中小企業的員工提供在職培訓。

財政透明,在收入分配中的作用是個重要的議題。相對許多內地地方政府,澳門的財政分配政策制定過較為透明。在制定財政預算時,特區政府會先諮詢各主要社會團體的意見。預算草案制定後,特區政府將預算公示,讓普羅市民有表達意見機會。由於澳門的新聞自由相對充分,互聯網滲透率很高,市民可在擁有較多資訊的情況下,於各類媒體上就財政預算提出意見。社會各界團體,可以自由地進行民意調查,向特區政府反映財政預算是否合乎民意。預算最終會否採納,要視乎主要由選舉辦法產生的立法會是否接受。預算通過後會上載到政府網頁,各年的預算及執行情況一目了然。廉政公署設立舉報熱線,防止公營部門貪汙,保障公帑不被挪用。審計署負責對財政預算執行進行監督,以衡工量值的方式確保公帑以最有效率方式利用。而政府採購制度的設立及完善,不但有助節省資源,對政府供應商亦可提供公平的平臺,競逐特區政府的供應合約。

澳門政府在主權回歸後,擴大對社會民生事宜的介入,在教育、公共房屋、社會保障、醫療等多方面民生工程開支大增,對中小企業的扶持加大力度,這與內地自改革開放以來,政府從經濟及社會服務領域逐步撤退背道而馳,亦與新公共行政學派,支持政府儘量不要介入經濟及社會事務有所出入。然而,正如美國公共行政學者Ali Farazmand, 在2009年于公共行政國際權威學刊 Public Administration Review 中指出,在全球化下,各地政府隨時需要處理來自本地及海外遠方的挑戰;互聯網的興起,令威權國家及西方民主國家的公民,能隨時採取集體行動,就各種各樣的事件向政府施壓;國際遊資尋覓高回報四處流竄,衝擊各國的金融體系。政府若然拘泥於市場經濟原則,對各種經濟發展帶來的社會問題就手旁觀,最終只會大大打擊政府的管治質素。澳門特區政府,正好示範有為政府如何對經濟及社會領域作出適度幹預,透過收入分配還富於民。

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