公眾諮詢需官員敢於面對市民

陳觀生

最近,“環珠江口宜居灣區建設重點計畫”(簡稱灣區計畫)公佈後,在粵港澳展開諮詢,但卻在香港引起了軒然大波,其中主要的原因是諮詢時間過短以及未能切實落實公眾參與,有傳媒分析,“灣區計畫”本來是一個好概念,可惜在處理時香港特區政府未夠認真,欠缺足夠公眾參與,社會大眾對“灣區計畫”一頭霧水,加上有心人將事件升級為“被規劃”,上綱上線到懷疑“一國兩制”的政治層面,剛好又碰上假期期間傳媒“缺料”而被大炒,令香港特區政府相當被動。

香港媒體分析,事件中香港特區政府陷入被動的原因,主要有3點:資訊透明度不足,漠視年輕一代社會意識高漲、未認真落實公眾參與。

從事件中,筆者認為本澳政府官員應吸取香港政府教訓。澳門也是“灣區計畫”的一部分,因為已公佈的內容基本都是以前以及說過的“舊料”,一時沒有引起很多人關注,不過還是有人擔心其後續影響,而要求政府要公佈涉及澳門的內容等。香港政府所犯的錯誤,本澳政府官員也時常出現,如公職法援法案爭議等就是因為同樣的原因。

本澳公眾諮詢未有成效的問題,一早就引起了坊間的不滿,不少市民認為,現時政府的諮詢擺脫不了走過場、流於形式、諮詢面狹窄、重量不重質等問題,居民懷疑其意見會否被接納、考慮,部分參與諮詢的社團更有感被政府利用作“擋箭牌”,以推卸責任,應對社會批評。此等情況既挫傷社團參與諮詢的積極性,也嚴重影響民心。有這種意見的,除了平時就喜歡批評政府的所謂民主派社團之外,還有被認為是建制派的諮詢主力團體之街坊總會及屬下各坊會外,以及民署各區的社諮會等各種諮詢組織。

有社諮會委員也曾在總結社諮會工作時稱,社諮會在2年的運作之中,遇到不少問題,其職責和功能的發揮仍然有較大的改進空間,首先是被認受性不足,市民、社團未有主動向社諮會委員求助的習慣,使得社諮會未能更大範圍和更深程度上發現社區問題,亦無法更好地發揮其“直接在社區層面解決各區的民政民生問題”的功能;其次政府部門對社諮會的作用也認識不足,對社諮會委員的建議回復不積極,未能充分發揮社諮會的諮詢作用。去年底發生的黑沙環美沙酮服務站居民反對事件,坊間就有聲音認為,事件反映社諮會在溝通居民及政府部門之間沒有發揮任何作用。

筆者認為,本澳各種各樣的諮詢不可謂不多,諮詢廣泛性也不差,但卻不能被市民所認同,關鍵是很多諮詢,官員都不敢直接面對市民。

政治學認為,做為公眾參與政府管理活動的一條重要途徑,向公眾進行諮詢已成為政府整個決策過程當中不可或缺的一環。這不僅僅是建設一個更加開放的政府的問題,而且事關如何通過聽取公眾的意見來使政府的政策更加有效的問題。首先,通過諮詢,政府能夠獲取大量的資訊,從而有助於提高立法以及決策的品質;其次,公眾的參與可以幫助決策者們注意到那些他們還沒有關注的問題,幫助他們對現行立法以及政策的執行效果進行分析,考慮是否需要修改現行的立法和政策;第三,公眾對立法以及決策過程的積極參與有助於增強立法和決策過程的透明度,使制定出來的法律和政策更具可行性和可操作性;第四,公眾的積極參與有助於使公眾對法律和政策的內容有更多的瞭解,低執行的難度。

有社諮會委員表示,政府部門在諮詢時,總是將社團組織當做“橋樑”,但諮詢活動過後往往就“過橋抽板”,讓社團前線工作人員來面對不同意見居民的罵聲。他們指出,居民更希望與官員直接對話,希望官員敢於面對居民,就算被居民鬧一下,只要官員認真解釋,相信大多數居民都會理解。但有些政府官員卻放不下面子,遇到居民提出的難題就左閃右避,或者不理不睬,甚至在理窮辭曲時大聲夾惡,而有時理據充足卻不善表達,亦無法據理力爭;該軟的時候就死頂,該堅持的時候卻縮沙。以黑沙環美沙酮服務站為例,事件發生時,因為2位元局長親自面對居民對話,就算未能一時解決問題,但其親自面對的行動就贏得了居民的讚賞。

按照公共管理理論,每項公共政策不可能100%為所有的團體和個人帶來均等的利益,總有利益分配不均衡存在。公共政策決策的過程就是一個利益協調的過程,目的就是要讓盡可能多的團體和個人從公共政策中得到好處,讓受到損失的團體和個人盡可能減少。因此,政府在公共政策制定和決策過程中,提供各種管道鼓勵公眾積極表達自己的意見和主張,以便在政策制定過程中更好地平衡各方面的利益,盡可能地使政策方案趨於完善。

某些利益群體,如小型商業企業、兒童、消費者和少數民族公眾,很難參與到諮詢活動中來,因此積極主動地和這些群體接觸就顯得尤為重要。政府部門應當知曉有關政策和立法的內容,瞭解哪些群體的利益可能受到影響,明確需要向公眾諮詢的問題,確定公眾回復的時間期限。

本澳社會已經進入了利益博弈的時代,居民的許多訴求都是利益訴求。政府應該看到這種訴求的正常性和日常性,並通過協商的方式平衡、法治的方式解決。民有所呼,我有所應,科學判斷居民的訴求,真誠回應居民的質疑。

前特首何厚鏵說過,特區政府要從過往統治市民的角色,轉變為服務市民的角色。但是,部分官員並沒有適應這些轉變,總是懷著“對立思維”,面對市民的批評質疑,一上來就急於撇清責任,對市民關切的話題卻總是刻意回避;或者先入為主,對訴求或者市民的難題“反面猜想”。

年前,溫家寶總理到國家信訪局接見上訪群眾,有媒體就評論說:政策的得失,政府的作為,歸根到底是民眾的切身感受,而不是輿論宣傳。況且在當今的網路時代,任何公權機關要掩蓋自己的錯誤,文過飾非,無疑於“關公面前耍大刀”,只能落下笑柄和冤恨。反過來講,一個執政為民的政府,一個服務政府、責任政府、法制政府,沒有理由搪塞、敷衍群眾的意見,更沒有理由害怕和拒絕民眾的批評,而是恰恰相反,坦然地面對群眾,虛心地接受群眾的批評意見,更應當像溫總理講的,要創造條件讓群眾批評政府。

特區各級官員,也應該學習溫總,勇於面對市民的批評,給市民光明的希望和美好的期許。放下架子,給市民創造批評政府的通暢管道,給市民批評官員的信心和勇氣。

有團體曾指出,構建陽光政府,不能單以少數上層精英的協商民主取代公民參與,不能只諮詢有關業界、社團,政府應以更開放、包容的態度,深入社區廣泛聽取民意,更甚者在方案設計時間已開始廣泛討論、諮詢,助居民瞭解政策背後的理念、目標,減少社會分歧。

筆者對此十分認同,但亦要避免諮詢過頻,反而造成擾民及影響諮詢效果,建議特區政府從高層面規範各部門的諮詢組織,避免成員重迭、界別過份集中、老齡化、代表性被質疑等情況,加強諮詢制度的建設、代表性及專業性,諮詢活動應當盡可能地完全公開,公眾提出的任何意見都不應被拒之門外。

同時,加強培訓官員諮詢過程中遇到居民提出難題的應對技巧,如對某些不可更改的事項,應當在諮詢文件中予以說明;對存在的問題如果不採取行動會帶來什麼樣的風險和後果,也應當在諮詢文件中加以說明,等等。

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