城市基層正在發生新的深刻變革，社區居民委員會承擔的社會管理任務更加繁重、維護社會穩定的功能更加突出

“國務院總理正式給‘小巷總理’發工資了。”

11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》（以下簡稱《意見》），其中明確：將社區居委會的工作經費、人員報酬以及服務設施和社區信息化建設等項經費納入財政預算。

其實，作為居民自治機構的居委會由政府補助，在中國的大部分城市已成慣例。比如在北京，從2006年起凡在居委會工作滿一屆的人員享受每人每月150元以上的津貼，每增加一屆津貼也相應增加。而在天津，2009年起將社區居委會成員生活補貼標準下線由每月820元提高到1200元。

不過，《意見》第一次將這筆開支變得“名正言順”。

中共十七大提出“健全基層社會管理體制”，首次明確從體制層面入手加強基層社會管理。被基層稱為“27號文件”的《意見》中亦表示：城市基層正在發生新的深刻變革，社區居民委員會承擔的社會管理任務更加繁重、維護社會穩定的功能更加突出。

《意見》本身則希望解決這一層面上社會基層單元之間關係、黨的領導方式等一系列問題，以“正本”之姿實現20多年前對於居委會的定位和目標。

管理“社會人”

居委會到底是一個什麼樣的組織？《意見》在開篇即強調，它是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。其實，這裏突出的是居委會兩項功能中的一項。

根據1989年修改的《城市居民組織法》中第二條規定，居民委員會不僅是基層群眾性自治組織，還要“協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作”。

2000 年11 月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳轉發《民政部關於在全國推進城市社區建設的意見》，要求全國各地在原有的城市居民委員會轄區基礎上進行規模調整和重新劃分為社區，並將城市居民委員會統一改名為“社區居民委員會”。

而後，民政部於2004 年11 月公佈了《城市居民委員會組織法(修訂稿)》，對社區居民會議的職權、居委會的性質、居委會與社區黨組織及城市基層政府的關係、居委會在社區服務中的地位和作用、居委會的選舉和罷免等方面的內容進行修訂，並列入十一屆全國人大常委會立法規劃。

與此同時，各地也在積極創新居委會模式。其中，上海以行政力量推進街道和居委會一體化，使居委會成為城市“兩級政府、三級管理、四級網絡”中的一部分。這個城市管理體制具體而言就是市、區兩級政府，市、區、辦事處三級管理，市、區、辦事處、社區四級網絡。

以深圳為代表的嘗試則希望使居委會成為一個完全具有自治功能的社會性組織，具有比較鮮明的基層民主政治的特徵。

北京的“議行分設”則是“中間路線”的典型代表：把居委會組建為議事決策機構，成為與執行機構分開的社區自治組織形式。它代表居民行使社區民主議事、民主管理、民主決策的權力。居委會的執行機構由議事機構按相應標準和程序聘任，由專業化、職業化的社區工作者組成。

而在 “27號文件”中，更多可以看到北京模式的影子。

“三駕馬車”

截至2010年3月，北京市600個社區試點規範化建設完成。過去居委會承擔的250項事務整合為210多項，其中130餘項分別由規範化後的社區黨組織、社區服務站分擔。而社區居委會、社區黨組織和社區服務站構成了這一層面的管理結構。

社區服務站也稱社區工作站，任務是通過建立一支專職社區工作者隊伍，通過社區內組織、功能和資源的整合，通過開展社區行政管理和服務工作，保證社區居民的訴求有專人受理和服務，保證政府的工作有專人落實。

在北京，這個執行機構由居委會出資聘請專業人員組成。而在另外一些地方，社區工作站是街道辦事處派駐到社區的工作機構，承擔政府及街道辦事處在社區的各項工作和公共服務。

在北京的規範化社區試點中，居委會負責居民自治，黨組織負責工作規劃、社會黨建等，服務站承擔政府行政性事務工作，“三駕馬車”相互合作。來自北京市社會辦的消息稱，2011年，全市2600多個社區將全部完成規範化建設。

曾在居委會工作20多年的北京市汽南社區建設協會會長王士良將上述運作模式解讀為“一心二會一站”，即以社區黨委為核心，居民代表大會和居民委員會、社區工作站並駕齊驅。

他認為“行議分設”良好的制度願景背後有一個不可忽視的問題是，政府重視社區的良好願望同社區居委會自身的素質、掌握的資源以及領導和組織方式之間存在矛盾。

一直關注基層社區建設的上海社科院研究員盧漢龍認為，長期以來， 居委會作為“群眾性自治組織”的憲法定位與實際上它已成為政府派出機構—“街道辦事處”角色延伸之間的法律錯位引起了社會各界的廣泛注意。居委會工作正處於自治性、職業化和行政化多元趨勢並存的混合期，因此要逐步分解出基層社會管理和服務中的市場、行政與自治自理的關係。

在上世紀80年代之前，社區層面事實上基本沒有黨委組織。單位體制下的黨員在計劃經濟轉向市場經濟的過程中回歸社區，成為“社區黨員”，社區黨委應需成立。

北京市西城區月壇街道黨工委書記李紅兵向本刊記者舉例說，過去國營企業的黨組織受上級單位領導，形成縱向的上下級黨組織結構。但是，在經濟體制出現根本變化後，企業的“上下級”關係已不明顯。如何在其中實現有效的組織領導，已成為“兩新”組織迫切需要解決的問題。

比如按照中共中央要求，從2008年9月開始全國黨員與黨組織自上而下分三批開展科學發展觀學習實踐活動，每批時間半年左右。“到基層‘兩新’組織基本都是第三批了，那麼由社區黨委出面，請第一批開展單位比如國家部委的黨組織來指導和講座。”李紅兵說，雖然原則上可以由街道黨工委指導這些“兩新”組織中的黨組織工作，“但是那些改制過來的國企，過去都是廳局單位，心理上很難受一個處級單位指導。而社區黨委的橫向聯繫可以解決這個問題。”他覺得，如何實現從縱向領導向橫向聯繫的轉變，是基層黨的領導方式的重大探索。

打通民主“微循環”

其實近年來，隨著城市社區的快速發展和成熟，居委會正在受到前所未有的挑戰。比如，很多學者提出用自治形式比較成熟的業委會替代居委會，

但是，業委會是以“物權”為核心的組織，因此具有天然缺憾。比如在公房、廉租房等住宅區，住戶對住房沒有產權，根本無法成立業委會。不過，這種期望還是體現了民眾對於居委會居民自治功能弱化的不滿。

在李紅兵看來，居委會層面上的自治首先面臨民眾參與度的挑戰。在過去數年間，《村民委員會組織法》為核心的村民自治已經取得了一定效果。但其根本是農村集體擁有資產，利益分配大大調動了村民的參與度。與村委會情況不同的是，居委會資產並不屬於社區居民共有，居民很難通過參與居委會活動獲得直接利益。

“其實居委會與老百姓的切身利益有很大關係。比如，在城市拆遷改造過程中，它才是真正代表居民與拆遷房談判的組織。”李紅兵說，制約居委會向這一方面發展的主要原因還包括民意的上達。從制度上講，就是如何與人民代表大會制度銜接。

李紅兵認為，基層自治和民主的實現仍不能擺脫中國目前社會的整體狀況，居委會和整個中國一樣，需要一個一個克服眼前的挑戰。

(張欣/文)