《粵澳合作框架協議》與橫琴開發待解難題之二澳門與橫琴旅遊產業如何分工合作?

陳觀生

《粵澳合作框架協議》重點是粵澳如何進行產業合作,第三章“產業協同發展”就指出:“發揮區域整體優勢,統籌兩地產業協同發展策略,深化落實CEPA,促進澳門產業多元發展和完善就業體系,打造具有國際競爭力的產業集群。”其中,發揮橫琴作用,促進珠澳產業合作與互動,更是重中之重。

橫琴的首選產業是什麽

橫琴的具體開發,還要看能引進什麼產業項目,以及項目的實施效果。之前的《橫琴總體發展規劃》並未明確橫琴開發的主導產業。規劃只說,要通過重點發展商務服務、休閒旅遊、科教研發和高新技術產業,加強生態環境保護,鼓勵金融創新,實行更加開放的產業和資訊化政策等,逐步把橫琴建設成為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示範區、深化改革開放和科技創新的先行區、促進珠江口西岸地區產業升級的平臺。

《粵澳合作框架協議》則對橫琴的產業發展明確了很多,在“合作定位”中提出,“一、建設世界著名旅遊休閒目的地。以澳門世界旅遊休閒中心為龍頭、珠海國際商務休閒旅遊度假區為節點、廣東旅遊資源為依託,發揮兩地豐富歷史文化旅遊資源優勢,豐富澳門旅遊業內涵,發展主題多樣、特色多元的綜合性旅遊服務。”;“打造粵澳產業升級發展新平臺。依託澳門國際商貿服務平臺,對接廣東產業轉型升級和“走出去”戰略,集聚國內外優質資源,強化澳門經濟適度多元發展動力,提升大珠江三角洲區域與歐盟、東盟與葡語國家等的合作水準。”;“拓展澳門經濟適度多元發展新空間。通過深化粵澳更緊密合作和合作開發橫琴,支持澳門壯大旅遊等優勢產業,培育中醫藥、會展、文化創意等新興產業,發展教育培訓等潛力產業,推動產業協同發展、區域人才流動、公共服務銜接,為澳門經濟適度多元發展創造基礎條件、拓展外部空間。”

在“產業協同發展”部份,更明確指出了粵澳合作的主要產業分別是旅遊、會展、中醫藥產業、文化創意、金融,以及促進中小企業發展、創造營商環境作為配套。而且分別對各個產業如何合作發展制訂了比較詳細的措施。雖然這是針對整個粵澳合作,但橫琴是粵澳合作的落腳點和實踐地,從這個角度來看,橫琴的產業定位更應符合協議所規定,也就是首選旅遊,隨後的產業排序是會展、中醫藥、文化創意、金融。

所以,在橫琴產業發展項目規劃中,最切合實際的可能莫過於“建設與港澳配套的世界級旅遊度假基地”了。

內地傳媒早前對此亦有過詳盡分析,《21世紀經濟報導》指出,首先,香港和澳門是世界最大的旅遊中心之一。香港的觀光遊、購物遊、主題遊,澳門的博彩業已經成為具備全球影響力的旅遊品牌,澳門接待遊客量最近幾年均超過3000萬,其中過夜遊客達到一半左右,旅遊業是拉動澳門經濟增長的主要因素。受自身資源條件和發展空間限制,港澳地區的旅遊產業鏈拓展受阻,相關產業體系建設也面臨較大壓力,特別是澳門的旅遊博彩業結構單一,迫切需要實現多元化的發展。珠江口西岸地區的旅遊業則存在資源開發分散、國際品牌效應不強等問題,亟須實現旅遊產業結構及品質的整體提升。

其次珠海本身亦是珠三角最具吸引力的旅遊目的地之一,本身優美的城市,浪漫的海岸線,在區域內已成為知名的品牌。在珠海20多年的主導產業選擇爭論中,旅遊業一直是珠海不可能放棄的選擇之一。

如果橫琴作為粵港澳緊密合作示範區,可成為三地旅遊業整合優化的突破口,除了擁有豐富的海島景觀資源,還靠近珠江口東西岸、粵西和大西南等內地客源市場;而港澳對國際客流具有強大的吸引力。通過創新口岸通關制度,將橫琴比照海關特殊監管區域進行管理,人員、貨物和交通運輸工具進出將更方便,橫琴能夠與港澳一起打造旅遊共同市場,吸引全球高端旅遊資源的集聚。

更重要的是,無論是珠海,還是澳門和香港,均擁有運營拓展旅遊及娛樂產業的豐富經驗,香港和澳門,以及鄰近的深圳、廣州尚具有強大的投資能力和投資眼光。

橫琴產業定位仍有爭議?

但是橫琴這樣的產業安排,與早前珠海方面的想法是不一樣的。據內地傳媒報導,在最初的橫琴產業規劃中,初步確定橫琴的四大主導產業分別為金融商貿物流、文化創意、旅遊休閒、高新技術產業。在之後的修改版中,物流產業不再提及,但仍保留了商貿、會展等產業,並將金融、商貿會展、文化創意設計、教育培訓、旅遊休閒等統統歸入到高端服務產業,簡化為高新技術產業和高端服務產業兩大主導產業。

珠海方面對橫琴產業的首選,是高新技術產業。《橫琴總體發展規劃》雖然是國家規劃,但在內地的體制中,這個規劃珠海方面的意見是占了比較大的分量的。在《橫琴總體發展規劃》中,直接點出來希望橫琴去做的一項產業,就是科技創新。主要是橫琴充分利用珠海現有的高校資源及珠海軟體園、珠海航空產業園等技術支撐及珠三角的技術力量,並依託國內的市場需求,吸引港澳及珠三角的知識密集型製造業來橫琴擴大生產,重點發展CEPA協議中原產於香港、澳門的享受免稅政策的電子資訊、生物醫藥、新能源及環保技術、航空製造等產業,把橫琴打造成為珠江口西岸融合港澳優勢的國家級高技術產業基地,支援澳門發展技術含量和附加值相對較高的工業,並促進珠江口西岸地區的產品附加值提升。

內地媒體質疑,早在90年代,珠海市就將發展高新技術產業作為自己的主導產業,並為此曾拒絕從深圳等工業化地區流出的低端加工製造業。但是多年來珠海所能吸引的高新技術企業和項目資源並不豐厚。在東岸的深圳發展成為全國三大高新技術產業基地之一後,珠海的高新技術產業仍未形成集聚優勢。

除非橫琴新區利用優惠政策直接引入投資規模巨大的高新技術產業專案,並形成配套產業鏈,這是橫琴新區可走的捷徑,但是橫琴可用於發展高新技術產業的土地規模並不大,是否對此類項目構成吸引力,仍可疑問。

在過去二十多年裏,產業選擇同樣成為珠海市的一個難題。從上世紀80年代起,珠海人曾為選擇什麼作為珠海的支柱產業而爭吵不休,爭論和調整伴隨了珠海市的幾乎整個發展歷程。現在,同樣的魔咒又落在了橫琴?

還好,主要由澳門及比珠海層級更高的廣東省來主導的《粵澳合作框架協議》,吸取了珠海過去的經驗,產業互動與產業發展定位更明確,珠海也逐漸調整了對橫琴產業發展的認識,珠海政研室人士在接受媒體採訪時曾表示,對一個小小的橫琴島來說,84平方公里的土地和28平方公里的可開發用地,可容納的產業規模並不很大,也沒有必要什麼都想做,更犯不著與周邊的強勢城市產生直接競爭關係。所以《粵澳合作框架協議》形成了新的共識,堅定了橫琴集中發展旅遊休閒產業的定位,與澳門的優勢旅遊休閒產業形成共生關係,共同做大市場,為澳門提供一個延展其博彩及旅遊休閒產業的空間。

如何實現珠澳產業互動?

產業互動是指在一定區域內,某些產業之間通過政府或市場的調節,形成相互間的共同發展。要實現產業互動,產業化無疑是其前提條件。產業互動是區域經濟發展中依據市場規律而實現的產業互補、互利、互促的一種經濟合作與競爭的行為,這種競合過程推動了企業的科技進步和產業升級。產業互動並非完全是產業的轉移與承接。它更多的是包括兩地產業間的競爭合作和互補配套的關係。就目前的情況來看,對發達地區而言,產業互動包含著產業的調整升級和戰略層面上的產業合作;對欠發達地區而言,它包含著以下三個方面:產業轉移機遇中的承接;在市場競爭和科技進步的條件下,發揮後發優勢的反梯度轉移;戰略產業發展中的競爭與合作。

區域地理研究認為,都市經濟圈內部有嚴密的組織和分工協作關係,從而構成一個完整的地域分工協作網絡,各城市根據自身的基礎和特色,承擔不同的職能分工,從而使得城市群具有產業協作優勢。可見,區域產業互動具有相當重要的意義,對區域產業發展、經濟發展和整體發展都有著至關重要的影響。 在區域產業格局上,應依託要素優勢,產業應該相互配合和互為平臺,形成產業互動的通暢管道和符合生態學的“雁形模式”。

根據“雁形模式”梯度轉移規律,珠澳旅遊休閒產業應有一個核心,之後按照中心-外圍模式構建產業分工、轉移和互動格局,即輻射周邊的擴散路徑來實現漸進式梯度轉移,從地區分工的較低層次進入產業鏈整體優化的較高層次。從目前來看,這個核心應該是澳門,以澳門旅遊休閒產業為基礎,橫琴可發展非博彩的商務休閒旅遊,以及與此相關聯的諸多伴生或共生產業,包括會議會展業、文化娛樂、創意設計產業等,而遊客所帶來的巨大購買力,也可以催生橫琴新區的零售商業,並逐漸形成大規模的購物中心,吸引珠三角地區居民為購物而休閒旅遊。

不過目前看來,橫琴旅遊休閒產業發展的最大問題,是需要一個具有國際吸引力的旅遊龍頭項目,分享澳門3000萬遊客這個龐大的市場,這需要珠澳雙方共同努力,甚至需要國家給予特別政策支持。筆者認為,珠海在引進高等教育發展方面(以各種優惠引進國內著名大學在珠海辦分校)就十分成功,其經驗對如何在橫琴引進大型旅遊項目可以有所借鏡。

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