澳門應為應對突發危機事件立法規範

在當今世界,一個國家或地方的政府應對突發危機的能力如何,已經成為人們評價其施政、施政能力的重要標準。而應對危機事件的能力,又以法制為基礎,因為公共危機管理法制是屬於非常態法制,是整個國家法律體系的重要組成部分。公共危機管理需要依法行政,公共危機狀態下政府積極履行其不可推卸的法定職責,並依法行使必要的行政緊急權力。同時,在公共危機管理中,公民權利尤其是那些不可克減的人權應得到充足的保障。這是因為,在危機時期,政府為了對抗危機必須採取各種有效的緊急措施,但法治行政的原則又要求政府將行使危機管理的各項權力緊緊地限制在立法規定的範圍之內。

美國早期在救災搶險的危機管理方面缺乏統一法律和標準,無章可循。一八零三年發生在新罕布什爾州的一場罕見大火,促使美國國會通過了《火災法案》,這是美國歷史上第一個危機事件處理有關的法律。在此後一百五十年裡。美國國會陸續通過一百二十五項對相關自然災害作出緊急反應的滅災法律,不過這些都是單項法,缺乏一個完整的法體體系。一九五五年是美國危機管理立法的一個里程碑,當年美國國會通過第一部統一的《聯邦減災法案》,融合了過去的單項法,使危機管理工作得到初步統一。一九八八年,美國國會通過了具有重要意義的羅伯特‧斯塔福《減災與緊急援助法案》,是迄今最全面的減災法律,對聯邦政府在減災、預防、災後重建等危機管理工作制訂了指導組別。此後,一九七六年,國會通過了《全國緊急狀態法》。針對「九一一事件」,二零零一年十月二十五日,國會又通過了《反對恐怖法案》,增強了美國聯邦執法機構的權力。

自蘇聯解體後,俄羅斯作為一個處於轉型軌進程中的國家,其政治結構、經濟形態,社會制度都發生了巨大變化。政治權力危機、經濟金融危機以及車臣內戰危機,都給俄羅斯國民、社會和國家帶來巨大災難。但也正是在這一過程中,俄羅斯嘗試著應對危機、管理危機,並進一步建立了一個以總統為核心,以聯邦安全會議為決策中樞,政府各部門分工合作、相互協調的危機管理機制。普京執政後,加強國家權力體系建設,著力解決國家面臨的各種危機,完善危機處理法律體系。二零零一年五月三十日,普京簽署了《俄羅斯聯邦緊急狀態法》,二零零二年一月三十日又簽署了《俄羅斯聯邦戰略狀態法》,俄羅斯危機處理法體系又由此基本確立。

在現代法治社會,守法、依法是政府一切行為的準則。政府在危機狀態下享有更大的權力,對於有效、及時組織和運用國家各種資源,採取強有力的措施,盡快消除危機,渡過難關的作用無疑是巨大的。但是,這種權力也可能會對國民的基本人權、法治造成威脅,因而需要法律進行規範。在特殊的「緊急狀態」之下,人們可以接受補充性的行政權限,但不得以實際情況為由廢除整體原則。在法治社會裡不應存在無限制的權力,不受任何法律約束的自由裁量權必然導致獨裁。根據這些理由,自二十世紀以來,許多國家都在制定專門的危機狀態法和在各種有關的行政管理法中規定危機狀態下行政權行使的特別規範,將危機狀態下政府行為納入法治的範圍,使政府的緊急權力接受法律的約束和規範。

首先,是通過危機狀態和其他有關法律確定政府緊急權力的範圍和邊界。一方面,法律對於政府在危機狀態下有效、及時處理各種突發事件,應對危機所必須具有的權力,事前都盡可能加以詳盡、明確地列舉規定,如制定和發佈具有限制人身自由的強制性措施和處罰條列、決定、命令的權力,做出對疫區實施封鎖、對被污染水源實施封閉決定的權力,命令停止集市、集會、停工、停業、停課,徵用房屋和交通工具,以及強制疏散、強制隔離、強制檢疫、強制治療的權力等。但現代法治不允許法律不加限制地交給政府一張空白支票,讓政府在危機狀態下任意確定自己行使何種權力。另一方面,法律同時嚴格確定政府緊急權力的邊界,現代法治不允許法律授予政府無邊界、無限制的緊急權力。許多國家憲法和國際人權文件都規定,即使是在危機狀態時期,一些最基本的人權,如生命權、語言權、宗教信仰權等也不得被限制,更不被剝奪。還有一些權利,如知情權,政府必須通過履行公開義務和危機信息通報責任予以切實回應。因為它不僅實現著危機管理的公開性,使民眾能夠有效地參與公共危機的治理,而且有利於公民「趨利避害」,減少危機產生的社會危害。

其次,通過危機狀態法和其他有關法律明確規定政府的職責。現代法治對危機狀態下政府行為的規範有兩個方向:其一是確立其危機權力的範圍和邊界,防止其無限擴張和濫用緊急權力;其二是確定其處理危機事件的職責範圍,防止其應對緊急狀態失職、不作為。如法律規定政府在突發危機事件出現後,應迅速制定應對預案,組織突事件信息的收集、分析、報告和發佈,救助遇難、遇險、致病、致傷、致殘人員以及防止危害擴大等各種措施,組織應急設施、設備、救治藥品、醫療器械及其他物資和技術的儲備和調度等。對於政府部門及其工作人員疏忽履行法定職責的不作為,法律對此規定了嚴格的責任追究機制。

其三,通過危機狀態法和其他有關法律確定政府行使緊急權力的條件。在危機狀態下,政府雖然享有比平時更多且更具強制性的權力,但是,法律授予政府這些權力是附有條件的。如我國《傳染病防治法》在授予公安部門可協助治療單位對法定相對人採取強制隔離措施的權力時,同時規定了下述具體條件:(一)隔離對象應是甲類傳染病病人和病源攜帶者或乙類傳染病中的愛滋病病人、炭疽中的肺炭疽病人;(二)隔離對象拒絕隔離治療或隔離期末滿擅自脫離隔離治療。如果政府和政府部門違反法定條件行使權力,即構成濫用權力,將因此被追究法律責任。

其四,通過危機狀態法和其他有關法律確定政府行使緊急權力的程序。法律在授予政府緊急權力時,除了同時明確規定其行使相應權力的條件外,還同時嚴格規定其行使程序。如意大利憲法規定,在法律明確規定的且刻不容緩的情況下,警察機關得採取限制人身自由的預防措施,但該措施須於四十八小時內通知司法機關並申請其批准,如在四十八小時內未獲司法機關批准,則視為該措施已被取消,警察機關應解除對相對人的人身自由限制。

其五,通過各種相應法律規定政府行使緊急權力的目的。現代行政法規範和控制政府權力的重要方式之一即是在法律授予政府權力明確規定授權的目的,在授予政府緊急權力時尤其如此,以制約政府機關及其工作人員在法定目的範圍內行使所授權力,防止其濫用緊急權。例如日本《警察法》在授予警察處理緊急事態以各種相應權力時,為保障這些權力和警察的其他權力的正當行使和不被濫用,即在該法第一條明確規定,該法的目的是保護個人的權利和自由,維護公共安全與秩序,以及為保障以民主觀念為基礎的警察管理工作和有效地完成其任務。

我國於二零零三年五月頒佈《突發公共衛生事件應急條例》;二零零五年十一月頒佈實施《重大動物疫情應急條例》;二零零六年一月,國務院發佈《國家突發公共事件法律應急預案》;二零零七年八月,全國人大常委會通過了《突發事件應對法》。

澳門實行「一國兩制」,上述國家法律並未在澳門特區適用。為此,澳門也須要有自己的突發事件應對法律。

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