兩岸經濟協議的深入解析與政策建議

眾所矚目的兩岸經濟合作架構協議(ECFA),已經簽署,此一協議不但關係著台灣未來經濟發展,而且也代表兩岸關係的進一步和解。因此,格外受到國人與國際間的重視。WTO公開宣佈,歡迎見到兩岸經濟協議帶來兩岸與東亞區域之間的進一步整合,美國政府也聲明歡迎兩岸之間的經濟合作,以及對於兩岸關係和解的努力。韓國政府甚至召開會議,要求加速與中國大陸簽署自由貿易協議(FTA),以因應兩岸經濟整合可能帶給韓國產品的威脅。無論如何,ECFA一方面帶給台灣經濟發展很大的機會,同時也大幅降低兩岸出現戰爭的可能性;更重要的是,ECFA也大幅增加東亞經濟整合的速度。

ECFA的早收清單中,台灣有五百三十九項產品享有進入大陸免稅的優惠,金額為一百三十八億美元,佔台灣對大陸出口的十六.一%;而大陸有兩百六十七項產品享有免稅來台的優惠,金額為二十八億美元,佔大陸對台灣出口的十.五%。據經濟部估計,這一百三十八億產品免稅,可以讓台灣省下九.一億美元的關稅支出;而大陸可以節省一.一億美元的關稅。兩相比較之下,台灣可以立即省下八億美元的稅。其實此一數據是低估的,因為免稅之後,台灣的大陸的出口必然還會增加,所以出口愈多,省下的關稅支出就會愈多。據經濟部估計,在這五百三十九項產品免關稅以後,台灣的產值會增加兩百億台幣,可以讓台灣的 GDP上升○.四%,同時可以增加六萬個就業就機會。

另外,在協商過程中,大陸宣稱會對台灣讓利,而且從雙方開放的項目、金額與比例來看,大陸開放的確實比較多,所以我們對於大陸的善意,應該是要給予肯定的。而且,雙方都考慮到彼此經濟條件各有不同,所以兩岸的協議才比較容易順利完成。我們要指出的是,從經濟理論的角度來看,其實降稅一定是對雙方都有利的,我們不必去看未來兩岸產業整合所可能帶來的利益,我們只需先看看降稅所產生的直接效果就行了。依據經濟學的基本原則,當產品降稅之後,由於供給的增加,產品的價格就會下降,所以買方也會因此受益,這就是所謂租稅轉嫁(tax transfer)效果。至於最終買方與賣方所享受到的效果中,何者較大,也就是說何方享有較大的租稅歸宿(tax incidence),決定於雙方的需求彈性與供給彈性。但是,我們可以確定的是雙方的買方剩餘與賣方剩餘都是增加。

既然ECFA對於國人是如此的重要,我們當然有必要仔細的來看一下,目前兩岸所簽署的ECFA文本到底其特色與內涵為何。

首先,大家應該先要知道的是,ECFA的主要目的,是在兩國或兩地之間簽署某種形式的FTA,以便讓雙方的關稅可以大幅下降,促進雙方的貿易,進而帶動經濟發展。一般來說,ECFA的性質屬於綜合性經濟合作協議的一種,也就是其內容不但包括商品貿易,而且也包含了服務業貿易、投資及其他經濟合作等等。

ECFA的另外一個特性,它是一個架構性協議,也就是目前兩岸所簽署的文本只是一個框架而已,就好像一本書的書目,雙方在文本中只把一些架構訂下來。至於未來降稅的項目、幅度與速度等細節,必須等到後續的協議,再一項一項的經由協商來解決。上述是一般國際間簽署架構協議的基本原則,而在真正簽署時,其內容當然會因雙方的需要而有所修改,以追求雙方的利益最大。

至於,在這次兩岸的ECFA文本中,有幾個與其他國際間所簽署的架構協議相當不同的地方,值得我們仔細分析。首先,在文本的序言中提到:「雙方同意,本著世界貿易組織(WTO)基本原則,…」。也就是說,兩岸是依循WTO的模式來簽署ECFA ,這與二○○三年中國大陸與香港簽署的「更緊密經貿夥伴關係安排(CEPA)」中第二條所謂的「在一國兩制的原則下…」相比,兩者所代表的政治意涵是完全不同的。

第二,在序言中還有一個地方值得注意,即「考量雙方的經濟條件,…」。也就是說,未來兩岸在進行細部協議時,必須要考量雙方的經濟規模做為開放的標準,而不能只是追求表面上的公平。舉例來說,大陸的人口大約是台灣的六十倍,因此在考量雙方互設銀行時,如果台灣開放一家大陸銀行來台,大陸就必須開放六十家台灣的銀行。當然也不一定要開放六十家,但是必須要考量到雙方在經濟規模上的差異,這對於保障台灣的市場,或是擴大在大陸的市場會有一定的助益。

第三,在第十五條的生效方面,文本規定:「雙方應各自完成相關程序並以書面通知另一方。本協議自雙方均收到對方通知後次日起生效。」這與一般FTA有規定明確的生效日期是不一樣的。以國內的相關程序而言,最重要的是通過立法院的審查與同意,因此,在可預見的未來,立法院對於ECFA的審查就非常重要。

第四,在第三條貨品貿易的相關規定中,沒有規定未來兩岸間的商品,有多少比例要列入降稅的範圍中。這與一般習慣上,要有相當高比例的商品(比方說九十%)要列入降稅行列中的做法,也大不相同。此種做法的最大好處,就是未來的協商會具有彈性,我們可以選擇需要的產品項目進行協商;當然,大陸也可以選擇他們較有興趣的項目進行協商。

第五,同樣在第三條中,我們也找不到降稅完成的時間。一般而言,由於雙方希望未來的降稅能有一定的速度,因此都有會降稅的時程以及協商完成的時間,快的有五年,慢的有十年,甚至還有十五年等等。但是,在這次的文本我們找不到協商完成的時間,此一結果再次顯示兩岸文本中所表現未來兩岸協議的彈性。當然,從另外一個角度來看,由於在時間與項目上都沒有任何規範,我們也不能排除,未來兩岸之間的協議是具有很多變數的,因為大家仍然可以依自己的希望進行各種形式的談判。

第六,在關於終止條款方面,第十六條規定「一方終止本協議應以書面通知另一方。雙方應在終止通知發出之日起三十日內開始協商。如協商未能達成一致,則本協議自通知一方發出終止通知之日起第一百八十日終止。」這是一項非常特殊的終止條款,因為任何一方可以不需要任何理由,就主動的要求停止此一協議,而且對於如果對方相應不理,則在一百八十天之後,此一協議就自動終止。我們認為,由於有一部分國人擔心,兩岸簽署ECFA之後,大陸可能會利用此一協議做出一些對台灣不利的舉動,因此強烈要求應該放入終止條款,現在第十六條的終止條款,應該可以滿足這些人士的需求。但是,為了保有終止條款可能帶來的保障,我們也必需付出一些代價。也就是說,如果未來中國大陸也不需要任何理由就單方面的終止此一協議,到時候對於台灣的經濟可能會產生何種影響?是否可能產生類似「經濟制裁」的結果?不知道這些強調要放入終止條款的人士,是否曾想過此一條款可能產生的後果?

無論如何,我們相信絕大部分的國人,都很高興看到兩岸終於簽署ECFA,未來對於台灣經濟發展,一定會帶來很大的助益。因此,我們希望立法院的委員們,能夠以追求國人的最大利益考量,早日通過此一協議。另外,簽署ECFA只是一個開始,早收清單中所包括的項目,台灣只有五百三十九項(大陸也只有兩百六十七項),這相對於超過一萬項的貨品而言,只是一個小數目而已。因此,未來兩岸之間的協商,仍然有相當長的路要走。

在簽署ECFA之後的第二天,馬總統在演講中提及,ECFA可以「讓台灣走向世界,讓世界走進台灣」。我們不僅同意馬總統的話,更可以進一步引申馬總統的說法,ECFA可以讓台灣在世界與大陸之間擔任樞紐的角色。也就是說,ECFA可以「讓中國大陸經由台灣走向世界,讓世界經由台灣走進中國大陸」。當然台灣的規模較小,我們也不需要在所有的產業都居於樞紐的地位,但是台灣只要找到幾個關鍵的產業,例如高科技產業,這對於提升台灣的競爭力就會有很大的助益。

最後,依文本中的規定,在協議生效後的六個月內,雙方就必須展開進一步的協商,包括貨品貿易、服務貿易、投資與經濟合作。因此,未來兩岸之間仍然有很多項目要進行協商。在這一次的早收清單中,因為大陸的讓利行為,使得兩岸的協商得以順利進行。而在未來的協商中,一定會逐漸觸及雙方敏感的項目,因此未來的協商可能會愈來愈不容易,這是雙方都必須先有一些心理準備的地方。尤其未來協商的項目不但包括商品,還包括服務業,後者更容易觸及敏感的項目,例如金融與電信等等。

另外,由於這些包括服務業在內的項目,對於國內經濟與產業發展的影響,與商品開放的影響有相當大的不同。因此,我們建議政府,應該立即對於各項服務業可能開放的項目進行盤點,同時應該對於這些可能開放的項目進行影響評估,以及各種可能情境的模擬測試,以便在未來的談判中可以充分的準備,以追求國人的最大利益。

(林祖嘉/文)

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