落實「陽光政府」決策的事前事中審計措施 落實「陽光政府」決策的事前事中審計措施

審計署昨日公佈《輕軌系統--第一階程》專項審計報告。該「審計報告」指出,運輸基建辦公室沒有對輕軌系統第一期作出整體投資預算,其於二零零九年對外宣稱的七十五億元,尚未包括涉及輕軌系統已判給的核心工程及服務共約二點六億元的開支,以及周邊相關建設及配套等費用。由於欠缺輕軌系統完整的整體估算金額,不利監察日後的建設成本,容易導致開支不斷膨脹,增加開支失控的風險。為此,審計署提出了幾項建議,要求運建辦必須基於充分及確切的依據,全面估算整個輕軌系統未來所需的資源,並向有權限實體匯報,以便作全面評估;及確保輕軌整體支出不超出預算投資的上限,按節約原則建設輕軌等。

另據審計署發出的新聞稿指稱,這份專項審計報告是審計署首次採用「跟蹤審計」方式進行的試點項目。審計署還強調,「跟蹤審計」本質上仍是「事後審計」,但有別於傳統的「事後審計」,「跟蹤審計」在不會影響到項目建設其他階段的情況下,提早介入到項目的發展過程中,按階段性、分步驟、控制點介入項目,對已完成的項目進行審計。審計署期望透過「跟蹤審計」及早堵截資源流失的漏洞,以便及時查找問題根源並且提出前瞻性的審計建議,有助更好地發揮審計監督的職能。

審計署籍著審計輕軌系統第一階程的財務管理和成本控制及質量監等兩大領域,重點審查其整體投資預算、預算編製與資源分配和開支的執行情況,並根據項目本身的進度,審查負責項目建設的部門對外判服務的監管、風險管理與應變和一般管理工作等內容。這一行政行為充分展示新一屆特區政府在落實「陽光政府」、科學決策方面,有坐言起行的實際表現,起碼是在審計領域就將工作做在前頭,防止耗資巨大的大型工程項目發生弊端,並防止其成為「釣魚工程」,管好廣大「澳人」的「錢袋子」。

審計署的審計報告出籠後,運建辦也像理工學院快速回應廉政公署的勸諭那樣,當日就時作出回應。但不同的是,運建辦虛心接受審計署的審計監督,並很有誠意地表態將會根據審計署的建議予以改正。當然,也為某些審計內容作出瞭解釋,但並沒有作出「反擊」,為自己的明顯失誤進行辯解,甚至諉過於人。這樣做,有利於涉事各方善意互動,妥善解決問題,從而使監督與被監督的關係昇華為一種和諧的既互相配合又互相制衡的關係。

審計署對運建辦的這份輕軌專項審計報告,如能有效地貫徹,相信確能像其所期待的那樣,運建辦及時優化其後續的工作,有效規劃公共資源,以經濟原則善用公帑,使輕軌系統的建設更趨完善。

其實,這份專項審計報告可能還會起到防止發生「釣魚工程」的作用。所謂「釣魚工程」,有兩個內涵。其一是指在決策階段被描述為造價很低、見效很快,但在實際建設過程中,建設單位不斷變更資金預算,迫使投資部門不斷追加投資,最終決算超預算、預算超概算、實際造價大大超出原先計畫的那些工程。實際上,一些部門單位為上專案,立項報批時有意壓低工程投資規模和概算,實施時增加工程款項,致使工程超概算投資,現實中往往還可能演繹成「腐敗工程」。其二是指在公開招標過程中,有參與投標單位耍手段,甚至是與招標單位的人員暗中勾結,以最低價出標來加大中標機會,在中標後卻以偷工減料來創贏利,或是巧立名目不斷要求追加工程費用。因此,「釣魚工程」也披著「公平」的外衣,而它確實也是透過公開競投而得標,並也是以最低價得標的。但其貓膩偏偏也就是在於「低價得標」之上,因為透過低價而「釣」到了工程合同,之後卻以各種藉口要求追加工程費,到最後其總工程費用已大為超過在競投時其他參投單位所開出高價預算,對其他參與競投者是極不公平。當然,不排除「釣」得的「魚」亦即追加工程費用的部分,是由得標者與招投單位的有關人員來分贓。因此,這種「釣魚工程」,也有可能是「腐敗工程」。

在這方面,澳門的教訓是深刻的。無論是回歸前的幾項大型建設工程,如友誼大橋、國際機場;還是回歸後的幾項大型建設工程,如東亞運場館、西灣大橋等,都不同程度地存在嚴重的追加現象,其中一些追加款就成了歐文龍「分贓」的內容。因此,審計署這份首份「跟蹤審計報告」,應能在一定程度上起到防止「釣魚工程」的作用,有利於澳門特區的反腐倡廉。  

其實,輕軌計劃的預算成倍的增加,也與特區政府的優柔寡斷分不開。倘是在最初提出《澳門架空捷運系統――初期可行性研究》報告的二零零三年就決定開工,可能就用不到今天的較高預算。實際上,經過近十年通貨膨脹疊加等因素,現時輕軌的工程預算已是當年的好幾倍。但話又說回來,倘在當時就開工,可能又給歐文龍提供多一個索賄收賄的途徑,也的「收賄業績」就不止是八億元那麼多了。

澳門特區審計署過去的審計活動,都是審計學上的「事後審計」,而審計署將自己這次審計活動成為「跟蹤審計」,其實在審計學上也稱為「事前審計」。在審計學上,所謂「事前審計」是指審計人員在被審計單位的財政財務收支和經濟業務發生之前進行的審計。這種審計主要對單位的計畫、方案、預算制定的審查,經濟合同批准之前的審查,經營決策及其可行性研究報告的審查。事前審計可以起預防作用,減少失誤,防止弊端,有助於實現決策的科學化。

事前審計主要目的是加強預算、計畫、預測和決策的準確性、合理性和可行性。實現審計的審計內容包括對財政預算、信貸計畫、企業生產經營的計畫和決策,諸如投資方案可行性研究、固定資產更新改造決策、產品生產或個別部件加工方案的選擇等以及行政事業單位經費預算等,並提就保證經濟活動的合理性、有效性和會計資料的正確性,提出建設性意見,形成最佳決策方案,嚴格執行財經紀律,都具有積極的作用,故也稱為預防性審計。

其實,除「事前審計」外,還有「事中審計」。「事中審計」是指在被審計單位經濟業務執行過程中進行的審計。透過對被審計單位的費用預算、費用開支標準、材料消耗定額等執行過程中有關經濟業務進行事中審計,便於及時發現並糾正偏差,保證經濟活動的合法性、合理性和有效性。

另外,還可進行「後續審計」。即在審計終結後,審計單位為了檢查審計結論和決定的執行情況,對被審計單位或被審計事項進行的跟蹤審查。通常是審閱被審計單位或有關單位的帳冊紀錄和其他有關資料,以瞭解違紀違規問題是否糾正,應上繳的收入、罰款、非法所得等是否己按時足額上繳,審計結論和決定中提出的各項改進建議是否已落實或正在落實,效果如何等。其做法,一般是由審計機構派出原審計小組對原被審計單位執行後續審計。

審計署這次實行「跟蹤審計」,在審計方法上有所創新。盡管在審計學上,這種又稱為「事前審計」或「事中審計」的理論早已有之;但在澳門特區政府的審計工作實踐中,卻是新鮮事物。希望能透過進行事前和事中審計,增強澳門特區政府的「陽光政府」形象,防止舞弊或浪費現象,為「一國兩制」事業增光。

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