收費公路政策始末:廣東先提出“收費還貸”設想

收費公路政策曾促使中國交通建設飛躍式發展,但同樣給中國人帶來了全球最多的收費路段和最高的物流成本。

公路變“私路”,成了地方政府與民爭利的工具,也成了貪腐高發領域。反省這一實行近30年的政策已到其時。

“所有的道路都通向城市”,比利時詩人凡爾哈倫曾如此寫到,作為時代和社會變遷的隱喻,暗示著城市作為權力與財富中心的事實。但如果他生活在今日的中國,親歷一條條通衢大道上佈滿著的關卡,或許會改寫自己的詩句:所有的道路都通向收費站。

2008年國家審計署的報告顯示,截至2005年底,中國收費公路里程已達18萬公里,相當於高速、一級和二級公路總量的55%。僅在被審計的北京、河北等18個省(市)中,收費站點就達4328個,平均每個省(市)240個,累計徵收通行費5100億元。

多年以來,官方一直強調收費公路政策對中國交通運輸體系發展的積極作用。交通部副部長翁孟勇近日回應河南禹州368萬天價過路費事件時稱,“沒有收費公路的政策,就沒有中國交通的現狀”。

從公路建設意義上來看,交通部的表態無疑屬實。1978年,全國公路通車里程僅89萬公里,而到2010年年底,中國公路網總里程達到398.4萬公里,近五年新增63.9萬公里;1988年之前,中國還沒有高速公路。而到2010年底,中國建成的高速公路已達7.4萬公里左右,僅次於美國;數據顯示,美國和日本都花了超過40年的時間來建設國家高速公路網,而中國只用了一半的時間。

促成這個奇跡般的飛躍的,正是收費公路政策。但在公路網蓬勃發展的同時,其後遺症與異化的危險也日益明顯:收費公路模式氾濫為地方政府盈利的手段,而中國人正在承擔著世界上最高的交通與物流成本;交通領域的貪腐現象層出不窮,投資盈利模式引發的各方利益糾葛也越來越顯現其阻礙交通發展的一面。

在近30年時間中,收費公路政策是中國“摸著石頭過河”式發展的絕佳例證。在交通發展已經“過河”之後,收費公路卻依然帶著它與生俱來的缺陷與危險做著“摸石頭”狀。反省收費公路政策已到其時。

“收費”的奧妙

1981年,香港商人霍英東等人投資的國道107廣深線東莞中堂大橋建成通車並投入使用,並建起全國首個路橋收費站。這正是收費公路的開端。

上世紀80年代,公路基礎設施建設滯後,建設資金不足的問題成為制約全國經濟發展的瓶頸。廣東省公路局柳和平局長回憶稱,廣東因此率先提出了“貸款修路,收費還貸”的設想,首開“以橋養路、以路養路”的先河。

廣東的改革實踐引起了“蝴蝶效應”,1984年國務院第54次常務會議正式決定實行“貸款修路,收費還貸”,允許通過集資或銀行貸款修建收費公路,並對通過收費公路(橋樑、隧道)的車輛收取過路過橋費,用於償還貸款。

1987年國務院頒佈《公路管理條例》,1988年,交通部、財政部、國家物價局根據《公路管理條例》,聯合發佈了《貸款修建高等級公路和大型公路橋樑、隧道收取車輛通行費規定》,中國的收費公路制度自此確立。

由廣東發源,再經國家政策與法律確定之後,收費公路模式在全國範圍內迅速鋪開。但問題隨之而來:“還貸”的邊界被輕易越過,“收費”呈迅速失控狀態。其中奧妙,就在於“還貸公路”與“經營性公路”的區別。

由“貸款修路,收費還貸”政策產生的收費公路包括兩類:一類是政府還貸公路,即縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或集資建成的公路;另一類是經營性公路,即國內外經濟組織投資建成的公路和依法受讓的政府還貸公路收費權的公路。

2004年11月開始施行的《收費公路管理條例》對“政府還貸公路”與“經營性公路”的收費期限的限定有嚴格區別。對於前者條例規定收費期限最長不得超過15年,在收費期限屆滿前還清貸款的必須終止收費。而對於後者,按照收回投資並有合理回報的原則,最長不得超過25年,中西部地區可放寬至30年。

這一區別看似嚴謹,卻給一些地方政府和交通部門帶來了騰挪的空間。在作為“政府還貸公路”收費償清貸款本息後,多數公路搖身一變,轉變性質為“經營性公路”,得以繼續收費。

這樣的例子已多次見諸報端。其中影響最大的當屬京石高速高路收費問題。

北京市路政局曾於2004年答復社會質詢稱,京石公路還清貸款本息的時間是2026年,還有8億貸款沒還清。然而根據北京市審計局2005年出示的一份報告顯示,總造價約10.15億元的京石高速早在2000年已還清本息,到2004年底已盈餘近6億元。

在建成後二十多年中,京石高速的收費權、經營權在暗地裏幾度易手,由此導致京石高速性質和收費期限的改變——目前的經營權在北京市首都公路發展有限責任公司手中,重新計算後的經營期限已延續到2029年年底。

北京市人大代表、首都經濟貿易大學財稅學院院長趙侖的視野更廣泛些。2007年,他調查發現:北京市9條收費公路皆為經營性公路,分別由3家公司經營管理,除一條收費期為25年外,其餘均為30年。而它們中的絕大多數都借助政府“轉讓公路收費權”的手段,實現了由“政府還貸路”到“經營性公路”的轉變,得以繼續收費。

首都機場高速公路就是其中之一。該公路當初立項時定為“政府收費還貸公路”,其特徵是不以營利為目的,貸款全部還清後就應停止收費。但建成收費三年多後,該公路的性質“自覺”轉為“經營性公路”,並重新核定了30年的收費權。

2007年6月底,首都高速公路發展有限公司副總經理馮雷接受媒體採訪時解釋,首都機場高速公路是經營性高速公路,“它就是收上100年費也行”。

2008年2月,國家審計署就將首都機場高速收費定性為“不合理,但不違法違規”。據審計署報告,該高速公路總投資11.65億元,其中銀行貸款7.65億元。該高速公路自1993年至2005年底收費已達32億元,預計其剩餘收費期內還將收費90億元。

全球最高的物流成本

2008年10月,一張題為《山西某部收費站組成天羅地網》的圖片在網上熱傳,圖上密密麻麻地標注著山西省幾個市縣的收費站。有媒體記者調查發現,普通公路收費站接近200個,政府還貸性二級公路收費站157個。

山西收費站事件只是中國人因收費公路而承擔的超高交通與物流成本的一個縮影。“遍佈全國的設卡收費公路,已成為影響我國經濟協調發展的‘攔路虎’。”早在2005年,國家行政學院經濟學部副教授張孝德就曾提出這樣的觀點。

“中國高速公路通行費和國際相比偏高。”世界銀行在2007年的一份報告中認定。受高通行費的影響,中國成為了全球物流成本最高的國家之一。據統計,在中國,全社會物流總成本占GDP比重的21.3%左右,而發達國家則是10%左右。與我國幾乎全部收費的7.4萬公里高速公路不同,2003年美國高速公路總里程為9萬多公里,其中收費里程僅為7800多公里,約占8.8%。

審計署2008年的報告顯示,在被審計的18個省份8.68萬公里的收費公路上,不僅有違規設置的收費站158個,通過違規設置收費站、提高收費標準多徵收通行費231億多元,並且有12個省份的35條公路收費期過長,收費高出投資成本數倍乃至10倍以上,成為名副其實的“高價公路”。

收費畸高困擾著有三千多萬從業者的公路運輸業,他們要麼合法繳納各種路費而虧損倒閉,要麼採取各種違法手段超載降低成本。以雲南省為例,2008年全部收費公路一年大約收入23.2億元通行費,而偷逃近1億元。為了嚴打偷逃過路費的行為,雲南在全國率先將其納入刑事犯罪的打擊範圍:偷逃通行費數額2000元以上的,按詐騙罪追究刑事責任,最高可被判處3年有期徒刑。

這項地方性規定公佈後,社會譁然,有法律專家痛陳雲南的做法有地方制定刑法之嫌。但事態的發展證明,各方質疑都未能動搖政府嚴懲的決心。繼雲南之後,江蘇、四川兩省也分別於2009年6月、2010年10月規定,對於嚴重偷逃高速公路通行費的行為,可以以詐騙罪定罪處罰。

巨大盈利誘惑也催生了地方政府在收費公路項目上的大幹快上潮。依賴銀行貸款建設大量收費公路,卻超出地方政府自身財力和資源承受能力,社會運營成本和償債風險由此大幅上升。如浙江省公路建設的銀行貸款高達1400多億元,占85%以上。黑龍江等5省260多條公路項目拖欠工程款87億元,拖欠時間有的已達六七年。

從媒體報道來看,收費公路和其主管機構的管理人員,也是“出事”最多的行業之一。近年來,“修建一條收費公路,倒下一片幹部”,“道路通車,廳長落馬”之類現象頻現:1997年以來,河南交通廳五任廳長四人落馬;上海“公路大王”張榮坤引發社保大案,涉案金額數百億,以原市委書記陳良宇為首的一批官員受到查處。

日常聽聞的怪相和現實中親身經歷似乎都印證了人們的判斷。即便交通部一再申明,我國的收費公路僅占全部路網的3%,仍無法阻止收費公路政策陷入嚴重的公信力危機。

公路何時不再是“私路”

“‘貸款修路,收費還貸’的政策制定於30年前的改革開放之初,系政府財政力量不足之時的過渡之舉。”北京交通大學交通運輸學院教授賈元華對南方週末記者稱,“公路建設的投融資體制改革與社會經濟體制及運行模式的改革未能同步進行,已顯露出一些不相適應的地方。”

今日的政府財政收入與30年前已不可同日而語——2010年中國政府的財政收入或將超過八萬億元,緊隨美國之後成為全球第二大財政收入經濟體。但收費公路的政策雖經幾次調整,仍基本保持不變,政府依舊習慣於通過市場化融資的手段建設公路,其中的原因在哪里?“在現今的珠三角、長三角等經濟發達地區,政府已有充足財力投入道路交通等基礎設施建設,但多數地區仍採用將公路收費權質押貸款的方式籌措資金修路,甚至存在

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