“治庸風暴”能否治庸?

今年以來,湖北、湖南、山西、新疆等地都開展了針對公務員隊伍的“治庸”、“治懶”、“治散”行動,聲勢最大的,是要“打造全國發展軟環境最優城市”的武漢市。這項活動由市委書記阮成發發起,阮成發並親任“責任風暴”、“治庸計劃”領導小組組長,高調宣傳目標,曝光初步成果,自上而下的“風暴”席捲了武漢市各區及部門。

“治庸”行動的背景

武漢“治庸”行動有兩個背景,一是要優化投資軟環境。武漢市是九省通衢,內陸特大型城市,傳統老工業基地,高校數量全國前三,但經濟發展一直上不來。

以前,武漢人曾抱怨國家在改革開放後,先發展沿海地區、東部地區,給中部地區政策不夠。但現在國內各地的政策優惠已然趨同了。而且當初所謂的鼓勵非均衡發展的政策,國家也給過武漢,如東湖開發區和沌口開發區的設立、“全國兩型社會建設綜合配套改革試驗區”的設立等。在這種情況下,問題根源慢慢顯露出來,就是武漢自身的投資環境不行,公務員服務水準不高,辦事效率低。

武漢的投資環境一直不算理想,不光世界500強來得少,與廣州、杭州等經濟發達城市相比,武漢的中國500強企業數量也不多,整體經濟規模偏小,經濟效益也不夠好。有人把武漢的投資環境比喻成撲克牌裏的J、Q、K,J代表把你勾進來,Q就是把你圈起來,K是把你幹掉。外來資本初入時,有關部門許下美妙諾言,進來後陷入羅網,最後企業無可奈何,幹不下去。

武漢這種投資環境,一是有“碼頭文化”的因素。武漢商埠歷史悠久,做小生意的人多,且在市場經濟下,大家都強化了利益驅動,習慣了凡事考慮眼前利益,考慮小圈子的利益,不是放水養魚,而是要得到直接的、即刻的回報。二是政府養的公務員太多,財政供給不足,要靠卡、管、要來養,辦事層次多,疊床架屋。一位知名的民營企業家稱,該企業擴建廠房,跑了10幾個部門,費時半年蓋了20多個公章,等手續辦完,卻錯過了市場機會。

2002年,武漢市政府曾成立改善經濟發展軟環境投訴督辦中心,簡稱“改軟辦”,接受公民、法人和其他組織對各責任單位及其工作人員工作作風、行政效率、行政行為、廉政建設等方面存在的問題或其他損害經濟發展軟環境的行為的投訴,但看來收效不算很大。去年武漢市政協組織的一次調查表明,32%的受訪者認為武漢行政執法人員自由裁量權過大,同樣的罰款少的500元,高的數萬元。而近1/4的受訪者認為,涉企行政檢查中仍然存在亂收費、亂罰款、亂攤派、吃拿卡要、重複檢查等現象。因此,這一次,武漢市要抓住目前產業從東部向中西部轉移的機遇,大力優化投資環境。

二是政治人物的自我期許。去年因為同時開工5500多個建築工地被起綽號“滿城挖”,卻堅定表態“建設不會停止,我會頂著名繼續下去”的武漢市委書記阮成發,強力推動了這次“治庸”行動。武漢“治庸”具有鮮明的“阮氏風格”。

今年4月2日,在湖北省委、省政府召開的武漢辦公會上,湖北省委書記李鴻忠提出“長子計劃”,他將武漢喻為湖北的“長子”,說再困難也要扶“長子”,全力支持大武漢復興。

4天后,阮成發就在武漢發起了“治庸”風暴。雖然之前武漢市曾就投資環境進行了一個多月的調研,又委託媒體專題採訪,形成了一份專題調研報告。阮成發說他“連續幾個晚上看調研報告,看後幾乎徹夜難眠”,但時間上的巧合,難免不被看作阮成發對此次省委領導青睞武漢的回應。武漢經濟在湖北省長期一家獨大,GDP占全省1/3。武漢市在經濟上、政治上素有特殊地位,過去一直不太願聽省裏的話,省裏亦有心無意地打壓武漢,一些引進項目寧願不給交通、人才、區位等優勢明顯的武漢,而是放到了襄樊、宜昌等城市,雙方積怨甚深。直到最近10來年,省、市關係才不斷改善。

隨著長江經濟圈新一輪發展由上海向武漢、重慶轉移,湖北省委、省政府也急於發展武漢,以便發揮龍頭老大對全省經濟的帶動和輻射作用,一批大型、超大型項目都放在了武漢周邊。今年上任的武漢市委書記阮成發對省委領導特別尊重,省市關係進一步和諧。武漢“治庸”,也是阮成發對省委領導期待、厚愛的積極回應。50多歲的阮成發,今年年初由武漢市長轉任市委書記後,對自己的仕途應該還有一個內心期許,希望在官場上做出更大成就,留下更好名聲。

“治庸”行動不涉及路線、立場、政治派別的選擇,有一定的安全性。不管對上級領導還是普通百姓,“治庸”都是個聽起來無害的事情,這個辦法簡單、迅速,容易辦到,引人注目,在政治上會得人心。另外,“治庸”風暴不是治民,而是治官,老百姓對公務員隊伍的作風也素有怨氣,也蠻喜歡治治他們。這從武漢市開通“治庸”投訴熱線後,當天即接到各類舉報、意見等167件次,其中投訴舉報類144件次,“‘治庸’投訴熱線熱得發燙”中當可看出。

“治庸”缺乏法治底蘊?

在本地媒體關於“治庸”行動的大規模報道中,有如下消息:“治庸辦”暗訪了該市14家職能部門,發現上班遲到、上網、玩遊戲、炒股、聊天和脫崗等現象29起。4月18日,39人被問責,其中7人被調離現職工作崗位,1人被辭退,兩人被要求停職反省。

雖然“治庸辦”成立之初,宣佈行動的查處重點是“各級領導班子和領導幹部”,但首輪被問責的39人中,大部分是事業編制的工作人員,被問責者職務最高的是一名副處級調研員。

“治庸”行動的全稱是“掀起‘責任風暴’、實施‘治庸計劃’工作”,它確實也具有風暴的特色,自上而下的發動,各部門紛紛成立相應機構,短期內保持高壓態勢,宣傳,發動,討論,表態。阮成發說,這場風暴“必須以摧枯拉朽之勢,席捲全市上上下下的每一個層次、每一個角落、每一個崗位、每一個幹部”。

武漢一位法學專家說:“中國式的治理,很多都是這樣的,動不動成立非常設機構、臨時機構,慢慢就演變成實質上的常設機構,加大了國家機器運行的負擔和成本。另外,報紙上公佈的武漢公務員十種庸、懶、散現象,姑且不說這些現象是模糊的,缺乏界限的劃分,它也沒有區分公務員隊伍的不同類型。你不能用一個‘庸、懶、散’針對所有的大公務員系統,黨政部門與事業單位、國有企業有不同的運行規律,不能作簡單的統一要求。”

長期以來,國內公務員隊伍工作水準的平庸、工作熱情的缺乏、形式主義和文牘主義的盛行,既與整個體系的設計有關,也是官場多年的薰陶、訓練與經驗所得。它就像是一座冰山,90%藏在水底下,是看不見的,要想靠一場“治庸風暴”將其改變,殊為不易。

武漢媒體記者小張,曾隨市“3萬活動工作組”去武漢蔡甸區駐村一個月,他說:“市里的公務員無所事事,基層鄉鎮公務員卻疲於奔命。我去的一個鄉,是全國最窮的100個鄉鎮之一。婦聯要開會,‘3萬工作組’要來檢查,我陪鄉党辦主任兼婦聯主席整理材料加班到淩晨兩點,還沒整完。這對他們是一種常態。鄉鎮幹部的主要精力,都放在了傳達學習,以及應付各種各樣的檢查、評比、彙報上。”

上述那位要求匿名的法律學者說:“武漢的‘治庸’行動,是黨委總攬一切,以黨委部門來發動風暴,這與法治觀念不相符合。黨委要依法理政,政府要依法行政。那麼,是誰授權你發動‘治庸’行動的?武漢市成立的‘治庸辦’,誰給了他職權,是人大、黨委會,還是市委書記?這裏有合法性的問題。另外,每個公務員也是有自己的權利保障的,是有個人尊嚴的,不能動不動用民意的標準去羞辱他。什麼樣的行為對應什麼樣的責任,通過什麼程序去追究,都要照章辦事,萬一把他治錯了呢?他怎麼救濟他的權利,怎麼申訴?整個這套體系是完全沒有的。”

治本之策

武漢大學政治學與國際關係學系教授張星玖,是研究中國官僚組織問題的專家,對於“治庸”他評價說:“公務員隊伍庸、懶、散,是中外都有的現象,我們所說的科員層級,類似于西方的文官系統,中國古代叫作吏。吏往往比官更加糟糕,他們沒有政治前途,沒有升遷希望,又受到官的歧視,自暴自棄,一心想弄些錢算了。全世界的行政組織都是這樣的,沒辦法。西方也有這個問題,文官把政官耍得團團轉。他們更穩定,更無丟掉職位之虞,因為他們不靠競選,誰當了政官都要用他們……武漢‘治庸’行動的出發點值得肯定,但只要有官員存在,就會有官僚主義,就容易形成惰性、照章辦事、推諉扯皮等。不能只是集中力量整治一段,還是要長抓不懈,制度化,常規化。”

這和小葛的工作感受是一致的。她是武漢洪山區一家連鎖企業的員工,每月要到稅務部門買發票。她說:“稅務局那些人下午真的無事可做呀,他們只是上午忙。我下午去換發票時,每次看到他們,有的在喝茶看報紙,有的在聽音樂,有的戴著耳機看電影。他們的領導就在跟前坐著,也不管。”

武漢“治庸辦”成立之初,曾號召“宣傳部門和新聞媒體要廣泛宣傳‘責任風暴’、‘治庸計劃’工作的做法和成效,強化輿論監督,營造良好的輿論氛圍”,但在一輪主要是市屬媒體的高調報道引起國內輿論對“治庸風暴”方式與效果的質疑之後,宣傳降溫。

在上述那位法學家看來,降溫是必然的:“現行體制造成了機構臃腫,人浮於事的情況,造成了庸、懶、散的風氣,你不能把它完全歸結于公務員的個人原因。過去我們的策略是把三個人的飯給五個人吃,一是要做增量改革,不做減量改革,不觸動既得利益,輕易不觸及人的問題,政策鼓勵養一批閒人。二是九龍治不了一個水,八個部門管不了一個豬。體制交叉,部門重疊,這個問題怎麼解決?三是‘治庸’不能只打蒼蠅,不打老虎。這次‘治庸辦’只處罰了幾十個事業單位的人,職務最高的是副處級調研員,機關人員一個沒動。說是‘風暴’,其實就是刮了一陣微風,輕輕刮了一層表皮。難道市委機關就沒有庸、懶、散嗎?你敢不敢處理?能不能處理?況且,從根本上說,這種自上而下的風暴方式,就永遠解決不了信息不對稱的問題。被檢查部門會採取種種反制的措施,永遠超過你的控制。要想達到當初設計的治理目標,就要

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