或已具備兩岸互設辦事處的潛在條件

關於臺北與澳門互設「經濟文化辦事處」的事宜,相對於澳門特區是由特首辦主任譚俊榮出面宣佈,臺北方面則是由部長級的「陸委會」主委賴幸媛親自出面宣佈,而且還要趕在她啟程出訪美國,到卡內基國際和平基金會就兩岸關係發表專題演講之前宣佈。由此可見,台灣方面是將此視為兩岸關係發展的重大突破,因而也是馬英九政府的一項重大政績,尤其是在蔡英文正在質疑馬英九的「能力」之際。

為此,在記者會上,有媒體關切兩岸是否也將會討論互設辦事處的議題。有記者提問,台灣與港澳關係改善下,下一步兩岸是否有相互設立辦事處的可能性?馬政府在剩下不到一年的任期當中,有沒有可能開始接觸、討論?賴幸媛則是斬釘截鐵地回答,「一碼掃一碼」,兩者不能相提併論,目前不僅沒有這樣的規劃,也沒有相關的作為與討論。

賴幸媛的回答是得體的,也反映了目前兩岸關係的現實:盡管兩岸關係發展頗為進取穩健,也有不少突破,是兩岸分治六十年來最好的時刻,但要達到兩岸互派辦事處的程度,卻還將面臨著一些不確定性的因素,也將涉及到不少敏感的政治、法律問題。也許賴幸媛所說的「目前完全沒有這樣的規劃」,確是事實,但並不排除台灣方面有此憧憬,並也已透過各種管道和「肢體語言」,向北京提出這樣的訴求。

而作為「陸委會」港澳事務的「白手套」——中華港澳之友協會秘書長張五嶽教授,對此就表現得較為樂觀。他指出,未來兩岸以港澳關係為參照基礎,進一步協商互設辦事處問題,也不無可能。他又指出,港澳地位身分特殊,北京當局也期許特區政府能在兩岸關係中負起先行先試責任。正名後的辦事處名實一致有助溝通,進一步強化組織功能的同時,不止標誌著台港澳官方關係顯著提升的里程碑,也為未來兩岸關係增加更多期待。

然而,海峽兩岸是否會設立辦事處,將會涉及到政治、法律及現實等方面的問題。實際上,在政治層面上,「辦事處」之稱謂,官方色彩頗為濃厚,而且在台灣方面還首先是使用在「外交」領域上。--台灣「外交部」有關其駐外機構的規章共有四個,其一是適用於派駐「邦交國家」的使領館機構的《駐外使領館組織條例》,其二是規範派駐「非邦交國」的機構的《外交部駐外代表機構組織規程》,其三是適用於其駐外人員的《駐外外交領事人員任用條例》及其「施行細則」,其四是《駐外館處文件證明辦法》。而其《外交部駐外代表機構組織規程》第四條規定:「駐外代表機構依其任務性質及業務區域,分為代表處及辦事處兩類。凡以一國為業務區域者,設代表處,其地位相當於大使館;以一國中之某一地區為業務區域者,設辦事處,其地位相當於總領事館或領事館。」

當然,倘兩岸關係發展到可以互派代表機構的程度,基於兩岸關係是一個中國的內部事務的原則,而不是屬於「外交」領域,因而其派出及主管單位,就不可能是「外交部」,而是由兩岸的相應主管部門--大陸的國台辦和台灣的「陸委會」互派,因而不也就不會比照《外交部駐外代表機構組織規程》。在此情況下,倘仍採「辦事處」之名,也並不等於是「外交領館機構」。但在對「兩個中國」或「一中一台」十分敏感的大陸方面而言,卻始終是一個顧忌。何況,未來台灣政治態勢的發展,極有可能會形成常態性的政黨輪替,民進黨仍將會有機會通過選舉上臺,屆時就可在兩岸互派的「辦事處」的稱謂上大做文章,以佐證其「兩岸兩岸,一邊一國」的論點。

不過,如考慮到中共現任總書記胡錦濤的對台策略,是「硬的更硬,軟的更軟」,在二零零五年間陳水扁進行分裂活動最瘋獨之時,一方面由全國人大通過《反分裂國家法》來遏制「台獨分裂」活動,另一方面作出重大突破,邀請中國國民黨主席連戰訪問大陸並達成《兩岸和平發展共同願景》,打破了台灣海峽幾十年的堅冰;隨後親民黨主席宋楚瑜和新黨主席郁慕明也正式訪問大陸。此為胡錦濤任內最重要的政績之一。因此,不排除胡錦濤在中共「十八大」亦即其卸任之前,在兩岸關係領域內再次作出重大的突破,以同意兩岸互派辦事機構作為兩岸政治對話的引子,進一步補強自己十年任內這一重大政績,並可抵銷大陸內部一些社會政治問題的負面影響。

倘此,兩岸洽商互派辦事機構的最佳時間點,就是明年一月十四日的第十三任「總統」選舉投票的前夕,為承認「九二共識」,並堅持走兩岸和平發展道路的馬英九「加持」,為馬英九的兩岸政策「背書」,並以此來駁斥蔡英文對馬英九「無能」的攻擊。

而在法律層面上,似是直到目前,台灣方面仍然尚未為向大陸派駐辦事機構予以法律授權。因此,台灣方面倘真的有此意願,首先就應為此創造法源依據。實際上,「兩岸關係條例」第六條僅是規定,「為處理台灣地區與大陸地區人民往來有關之事務,行政院得依對等原則,許可大陸地區之法人、團體或其他機構在台灣地區設立分支機構」,並未包括政府機構在內。因此,依照台灣方面自己所堅持的「對待」原則,既然自己希望能在對岸設立辦事機構,當然也應允許對岸在台灣設立辦事機構,這首先就必須修改「兩岸關係條例」,補強這個條文的內容,增加政府機構的內容。

而從「由淺入深」、「先易後難」考量,可以根據《財團法人海峽交流基金會捐助暨組織章程》第四條關於「本會之主事務所設於臺北市,並得視業務需要,在海外及大陸地區設置分事務所」的規定,先由海基會與大陸海協互設辦事機構。由於大陸海峽已在澳門設立了辦事處,而台灣在大陸設有辦事處的有台灣海峽兩岸觀光旅遊協會,及對外貿易發展協會,另外,因應「ECFA」的實施,海峽兩岸也正已成立了「兩岸經濟合作委員會」。因此,作為第一步,由海峽兩會先行互設辦事機構,會較為容易,效果也會較為好些。

另外,《行政院大陸委員會組織條例》第二十條之一規定,「本會得視業務需要,於香港地區或澳門地區設辦事機構;其組織規程由本會擬定,報請行政院核定之。」因此,倘是台灣與大陸互設辦事機構,也須修改這條規定,增加大陸地區的表述。不過,「陸委會組織規程」是行政法規,是由「總統」直接頒佈即可,手續比較簡單,而不像「兩岸關係條例」的修訂,必須經「立法院」審議通過。因而比較好辦。

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