地方預算公開受困“三重門”閔行樣本折射中國預算改革困難所在

被各界寄予迫切期望的中國地方預算改革,在持續疾行一段時間後,正受阻於當下的種種體制之困。

一個例子是,哪怕是在因預算改革而聲名鵲起的上海閔行區,南方週末記者在與相關工作人員聊天時,他們也會經常提起曾在今年因“全裸鄉政府”而聞名全國的四川省白廟鄉,“據說現在都沒有人願意去白廟開會投資了,閔行當然不希望搞成那樣。”

儘管近幾年各界對中國預算改革的呼聲甚高,但遍數全國,真正具有實質性改革的地方寥若辰星,而上海市閔行的預算改革是最引人注目的試點之一。

但是被業內專家視為最重要,同時也最為公眾關注的預算公開這一環節,哪怕在閔行仍然進展乏力,頗為躊躇。“他們內部已經做好(預算)公開的準備了,主要是考慮到外部環境,才沒有公開。”接受南方週末記者採訪的上海市人大專家周梅燕長期參與閔行區的預算改革,在她看來,閔行區的預算改革走到目前這一步,已經遇到體制性瓶頸。

那麼,中國地方預算公開改革,究竟難在何處?所謂體制性瓶頸究竟是什麼?閔行樣本或可折射出癥結所在,並以期解決。

負面反應與人去政息之憂

在公眾最為關心的預算公開上,閔行區的整個預算報告已經對區人大代表進行了公開,但是對全社會的公開尚很有限。閔行區人大財經工委主任顧宏平曾在年初的一次內部會議中表示,這是閔行在預算公開方面接下來的主要工作。“2009年我們幾次向財政部門呼籲,雖然財政部門也作出了預算方案,但是由於多方面原因最終還沒有實行良好的公開。”顧宏平說。據瞭解,區財政局為此曾經做了好幾個方案。

首當其衝的是擔心預算公開後外界的負面反應不可控。

閔行區財政局副局長周國強對南方週末記者表示,預算改革從技術上來講並不複雜,尤其是在上海這樣公務員整體素質較高的城市,不公開主要是考慮到公開後可能產生的種種問題。比如公務員平均工資過高可能引起社會大眾的質疑。“上海市的工資水平相對來說是比較高,我們實行的是陽光工資,沒有什麼額外收入,這樣看起來,平均工資就好像很高。在上海,這樣的工資跟一些收入較高的企業比,根本算不了什麼,但是如果跟一線工人比,那就不得了。這跟我們所處的社會大環境有關係,如果不考慮這個客觀現實,貿然公開,可能會造成社會上的許多矛頭都指向我們。”

據一位工作人員透露,在閔行區,一個副局長的工資肯定在年薪十萬元以上。而據統計資料,2009年度上海全市職工年平均工資為42789元。

除了上述顧慮外,就閔行區的預算改革來說,區委書記的支持,被認為是改革得以進行的主要原因。“閔行的書記原來是學憲法的。”具體參與閔行預算改革的中國政法大學教授蔡定劍回憶,他們是在找了多處地方未果後,最後確定為上海閔行。

可以說,閔行預算改革的推進,集聚了具有改革決心的重要官員、相對專業的執行隊伍、地處上海這樣改革氣氛相對寬鬆的外部環境和來自國內重要專家全程理論支持等一系列在中國進行改革的優越條件——而具有改革決心的官員,則是首要條件。

就一個“改革官員”而言,閔行區區委書記孫潮顯得相當低調,他很少接受媒體的採訪,也拒絕了本報記者就預算改革進行採訪的要求。而此間觀察者說,一旦支持此項改革的官員換屆後,可能人去政息的擔憂,也困擾著一些閔行預算改革的推動者。

成為改革“孤島”,只恐體制難容

事實上,一個事關所有黨政機構錢袋子的改革,除了擔心來自社會的負面壓力,整個行政體系的內部壓力,亦是改革所要衡量的問題——很多人擔心,本地區預算公開後,成為改革“孤島”,導致體制難容。

改革者會注意各種信號,比如年初中央各部委公開的預算,就讓閔行區的相關官員對更進一步的信息公開有猶豫之意:中央各部委的預算公開都那麼粗,透不出太多有效信息,我們有必要步子邁得那麼大麼?

更重要的是,“上海市級的預算改革才走到哪一步啊。”

2009年10月,上海市以“國家秘密”為由拒絕了一名“公共預算觀察志願者”公開預算的申請。而廣州市卻在申請下進行了公開。輿論譁然之下,上海市最終不得不在隨後宣佈公開部分財政預算。

此間觀察者說,這一事件,對於上海市相關部門來說,應該並非一次愉快的經歷。而如果下轄區縣在預算公開上進行了太過積極的實驗,也有可能給上級帶來壓力。

事實上,此前廣州市的預算公開,似乎也沒給閔行的相關工作人員帶來好的示範效應,因為“大家都在追問那投入機關幼兒園的6000萬”。

今年4月,閔行區委曾就區本級預算公開的範圍進行過討論。“去年指出2011年要全面公開,但今年看來,可以先嘗試幾個部門進行試點。”閔行區財政局副局長周國強表示。

而業內人士一致強調的是,“公開”和“透明”是兩回事。做到預算“公開”並不難,難的是這種公開,要讓公眾能夠從中看懂一個政府的真實運作情況,獲取自己想要知道的真實的信息,即做到“透明”。

事實上,目前中國不少地方預算都是每年“公開”的,但是民眾從中根本得不到想要的有效信息。而閔行區的相關人士表示,如果做不到“透明”,還不如不公開。

基層官員在尋找更為切實的做法。問及區人大對於下一步公開的想法,閔行區人大財工委副主任郁臻表示,“還是把更多的項目拿出來,進行聽證”。他認為,與公眾普遍關心的“三公費用”等相比,對動輒上千萬的重大項目進行監督更具有現實價值。

“同盟者”自身仍需加強

在這一輪全國各地的預算改革過程中,一個有意思的現像是,財政部門和各地人大的聯手。因為有對各級預算進行監督和審核的固有職責,各地人大往往或主動,或被選擇成為財政部門進行預算改革的同盟者。這一現象在閔行得到了充分的展現。

面對公眾監督的風險,閔行目前更願意把對預算的監督控制在人大系統內。閔行區人大在進行預算審議時,進行了一個重大制度創新:人大代表有權在會上提修正案。“政府和黨委當時也考慮了很久,萬一代表對一個重要項目提的修正案被表決通過了,相關部門可能會措手不及。”顧宏平表示。不過這項權力最終被寫進了程序,10個人大代表可以提出預算修正案。

但是,在目前的情況下,要使各級人大對各級預算形成真正有效的審議和監督,人大代表的來源和素質,以及人大開會的時間和方式等等方面如果不進行改變,依然困難重重。

在今年初閔行區的人代會中,第一次出現了一個預算修正案。修正案是由江川街道代表團提出來的。據介紹,這個代表團有不少來自大企業和大專院校的代表,他們“不端閔行的飯碗”,個人各方面素質又比較高,所以說話比較膽大。

修正案是針對組織部的。代表們認為其中有兩項費用,公務員培訓費和體育費,不應該由公費支出。

據當時在場的工作人員向記者介紹,“區組織部門為此相當著急,真是怕通不過。中午休息的時候,組織部長和副部長都沒有吃飯,就跑去查資料,以便給代表解釋。區人大主任也很緊張。當然他是又喜又憂,喜的是終於有預算修正案出來了,憂的是針對的對象居然是組織部門。”

經過組織部門的解釋,原來這個費用是國家財政本身就有的,不過原來是放在公務員局裏,算是公務員的福利費用,現在放到組織部的預算裏,看起來就很突兀。

後來提出的解決方案是,把名稱改掉。代表說,“不改掉名稱,老百姓看了肯定會有意見的。”

不過就算閔行人大代表素質相對較高,但是就監督預算來說,依然頗有差距。閔行區人大財經工委副主任郁臻對記者說:“確實有代表提出過修正案,但我們覺得質量不夠高,預算審查委員會沒有通過。”

另外,審議時間的缺乏被認為是人代會預算審議的最大障礙之一。地方人代會開會只有不長的幾天時間,其中真正用來審議預算報告往往只有半天。這樣短的時間,幾乎不可能對一個地區一年的財政安排作出真實有效的判斷。

所以謹慎似乎是必要的。閔行區人大財經工委副主任郁臻對南方週末記者表示,“我們希望的是,在現實的政治環境下,能夠儘量有效地監督政府,起到實際的作用。走得太快了,媒體會覺得有新聞性,但對實際的作用未必是好的。”

(覃愛玲/文)

發佈留言

發佈留言必須填寫的電子郵件地址不會公開。